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Débat MEDays 2010: le contrôle et la réforme des forces armées

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Le panel de débat sur la réforme et le contrôle des forces armées a réuni des représentants du Pakistan, du Chili ou du Niger trois pays qui ont connu des périodes de gouvernement militaire. Les expériences ne sont pas comparables mais certaines leçons peuvent être tirées sur les interactions entre autorités civiles et force armées.

 

Amadou_Marou_internet

"On ne peut parler de contrôle des forces de sécurité uniquement dans un cadre démocratique. Si il n'y a pas de ce cadre démocratique et que le gouvernement agit en dehors du droit alors il s'expose à ce que les forces armées parfois poussées en cela par le peuple prennent le pouvoir. Pour autant il ne faut pas faire l'apologie des coups d'Etat."

 

Marou Amadou, président du conseil consultatif National du Niger

 

Zafar_internet

"En matière de coopération avec les forces de sécurité de mon pays [Pakistan], les Etats-Unis ont seulement privilégié les liens avec les officiers supérieurs de l'armée au lieu de rendre disponibles des formations  pour des policiers,  ceux de Karachi par exemple, qui  luttent contre des réseaux criminels extrêmement puissants. Ce dont nous avons réellement besoin ce sont des moyens d'enquête scientifique et une professionnalisation."

 

Zafar Ali Hilaly, ancien diplomate, conseiller en politique étrangère

 

Juan_Emilio_Cheyre_internet

"Les principes directeurs qui ont mené mon action pour changer la culture de l'armée chilienne qui avait été au pouvoir pendant 17 années ont été la transparence concernant les violations passées des droits de l'Homme, l'impunité, la coopération avec les autorités judiciaires civiles et l'acceptation de toutes leurs décisions. Nous avons également obtenu du général Pinochet qu'il abandonne son poste de sénateur à vie afin de tourner la page de la période de gouvernement militaire."

Juan Emilio Cheyre, directeur du centre de relations internationales de la Pontifica Universidad Catolica de Chile, ancien chef d'Etat major des armées chiliennes (2002-2006)

obiakor_internet"A l'ONU nous pensons qu'un bon contrôle des forces armées est une condition sine qua none pour la démocratie et une bonne gouvernance"

Chikadibia Obiakor, ancien secrétaire général adjoint des Nations Unies,

conseiller militaire du secrétaire général pour les opérations de paix

 

Benhamouinternet

 

"Du point de vue de l'analyse, lorsque que nous observons des pouvoirs militaires, il faut se rendre compte que ce ne sont pas toutes les forces armées qui sont au pouvoir mais seulement une fraction d'entre elles. Il faut identifier la composition des forces armées clairement et se rendre compte des cultures différentes pour faire de bonnes réformes."

Mohamed Benhamou, président de la fédération africaine des études stratégiques et directeur du centre marocain d'études internationales

Ellenbogeninternet

 

"On demande aux armées d'être de plus en plus aptes à conduire tout type de mission y compris le maintien de l'ordre public. Par exemple lorsque les Etats-Unis sont intervenus en Irak, nous avons constaté que nous devions faire évoluer notre armée vers des missions de police, ce qui n'a pas été simple"

Marc Ellenbogen, membre du comité national d'orientation du parti démocrate des Etats Unis d'Amérique

Nyinduinternet 

 

"Quand dans un pays il y a une opposition structurée qui organise et porte la contestation, il y a moins de risque pour que les forces armées prennent le pouvoir"

 

Erik Nyindu, modérateur du débat, directeur de l'information à VOXafrica

 

Les pays en développement ont parfois des systèmes institutionnels ou politiques dans lesquels les forces armées exercent une influence forte, de manière visible ou invisible. Parmi toutes les organisations sociales et politiques, elles sont souvent les plus organisées, les plus structurées, elles sont garantes de la sécurité et l’intégrité du territoire mais aussi de l’ordre public. Les expériences récentes en Afrique, au Niger ou en Mauritanie en 2009 notamment, ont montré que malgré leur condamnation de principe, les coups d’Etat armés n’ont pas cessé et les putschistes bénéficient désormais d’une acceptation tacite de la communauté internationale lorsqu’ils annoncent un calendrier électoral. En 2010, comme du reste en 2011 des forces armées ont renversé des gouvernements avec l’appui voire à la demande des populations civiles.

En préalable précisons que les forces armées représentent toutes les composantes de maintien de l’ordre et de défense nationale qui dans l’exercice de leurs fonctions sont amenés à porter une arme: armée, police, gendarmerie, carabiniers ou encore forces spéciales.

 

Les mutations des menaces et des paradigmes internationaux qui nécessitent d'engager des réformes

Dans un contexte de mutation des menaces et des paradigmes de défense, les forces armées sont amenées à repenser leur rôle et leurs concepts stratégiques, c’est une réalité dans les pays développés comme dans les pays en développement.


1)    Ce qui a changé dans les soubassements du système international :


•    Un nouvel ordre mondial qui a banni les affrontements militaires inter étatiques

« Depuis le début des années 90 et notamment depuis l’invasion irakienne du Koweït en 1991, les conflits interétatiques se sont quasiment éteints » comme le rappelle l’ex-secrétaire général adjoint de l’ONU Chikadibia Obiakor.
En effet les mécanismes de négociation et les fora internationaux ont fait émerger un ordre international dans lequel les agressions d’un Etat envers l’autre n’ont plus lieu ou à de très rares exceptions. Il y a désormais « un monde doté d’un gendarme international, les Etats-Unis, qui s’appuie sur des alliances militaires fortes et sur un système multilatéral qui s’est engagé au maintien de la paix et de la sécurité. » complète Mohamed Benhamou, président de la fédération africaine des études stratégiques.

•    Le développement des juridictions internationales pour juger les crimes de guerre

Les organisations régionales se sont développées pour apporter des solutions de médiation et de sécurité collective. Enfin le développement du droit international s’est accéléré avec la création de juridictions permanentes (CPI) ou ad hoc (TPIY, Sierra Leone, Rwanda…) qui permettent le jugement des violations des droits de l’homme a posteriori.
Les forces armées doivent donc tenir compte du fait que les menaces extérieures sont plus faibles et que les guerres conventionnelles ne sont plus à l’ordre du jour. Les autorités civiles, peuvent être tenues comptables pénalement, au niveau international ou régional, des actions des forces armées théoriquement placés sous leur contrôle en cas de violations des droits de l’homme.
Ces autorités civiles doivent aussi se préoccuper de réformer leurs forces armées pour les adapter à des nouvelles menaces et des nouvelles demandes internationales.


2)     Ce qui a changé dans les menaces et les missions des forces armées :


•    La lutte contre des réseaux criminels transnationaux dans les pays en développement

Autrefois phénomène uniquement présent dans les pays développés, les réseaux criminels se sont développés et renforcés –parfois sur des bases d’organisation préexistantes- dans les pays du Sud qui n’ont pas encore les moyens techniques et juridiques de lutter contre eux.
Ces réseaux criminels sont des structures souples qui s’adaptent facilement à ce nouveau monde et qui savent en exploiter les possibilités, ils ont acquis la capacité de déstabiliser certains Etats, les pays en développement notamment.

•    Le terrorisme transnational frappe au Sud

Les mouvements terroristes ont su utiliser ces zones grises de la planète et des activités humaines comme sanctuaire. Ils ont démontré leur capacité à frapper dans n’importe quel pays mais ce terrorisme transnational opère de plus en plus dans les Etats les plus fragiles pour déstabiliser un régime et se ménager des marges de manœuvre. A la différence des réseaux criminels ces réseaux poursuivent un but politique mais ils sont également en mutation et leurs modes opératoires se rapprochent des réseaux criminels (lire : débat MEDays 2010 : Quelle architecture régionale et internationale contre le terrorisme?).

•    De nouvelles missions : les missions de maintien de la paix sous mandat de l’ONU

De nombreux conflits intra-étatiques ont éclaté, particulièrement en Afrique. La désagrégation de certains Etats et les conflits ethniques ont rendu nécessaires des missions de paix. Les pays en développement participent de plus en plus activement à ces missions de paix, en Afrique 98% des troupes proviennent de pays en développement (lire rapport MEDays 2009).
Ce changement du paradigme et ces nouveaux phénomènes déstabilisateurs obligent à une réponse et une adaptation des forces armées. Les pouvoirs civils doivent réorganiser les forces armées mais pour cela ils doivent également tenir compte de l’équation politique interne.

 

 

Relations entre pouvoirs civils et forces armées : complexité des interactions et des liens de subordination

Tous les panélistes, dont trois d’entre eux sont originaires de pays qui ont connu des périodes de gouvernements militaires, s’accordent à dire qu’il n’y a pas lieu de faire l’apologie des coups d’Etat. Et tous s’accordent à dire que les forces armées doivent demeurer sous l’autorité des pouvoirs civils dans l’organisation de la vie publique.

 

La question du « coup d’Etat juste »


Néanmoins dans deux cas précis, celux du Niger et du Chili, les panélistes ont justifié la prise du pouvoir par les forces armées par l’échec des partis politiques ou des autorités civiles à maintenir un consensus politique et l’ordre public. Les coups d’Etat apparaissent à des moments de fracture politique. Ils sont généralement portés par les circonstances mais aussi parfois par des groupes sociaux. L’exemple du Chili souligne Juan Emilio Cheyre, n’est « pas une prise de pouvoir voulue par les militaires dans un premier temps mais ce sont de nombreuses forces sociales qui l’ont réclamé puis exigé. L’armée n’avait pas une tradition de coup d’Etat avant 1973 [date de la prise du pouvoir par le général Pinochet].»
Au Niger, le président Mamadou Tanja avait essayé de se maintenir au pouvoir au-delà du terme de son mandat et des possibilités légales de se porter candidat, il a été renversé après que la population ait demandé aux forces armées d’intervenir. Le président du conseil consultatif de la transition, Amadou Marou, le clame haut et fort : « ce n’est que dans un cadre de contrôle démocratique que la vareuse [l’armée] doit obéissance à la toge [pouvoir civil]. Les gouvernants qui outrepassent le droit et l’éthique ne peuvent pas revendiquer un contrôle total sur les forces armées. En revanche tout gouvernant qui respecte les règles ne pourra être facilement déposé. »


Les forces armées au pouvoir : des gouvernements irresponsables


Au Pakistan, « les périodes de gouvernements militaires, qui se sont accompagnés de l’application de la loi martiale n’ont amené qu’appauvrissement et malheur » souligne Zafar Hilaly. « Il y a un moment où les militaires s’aperçoivent qu’en fait ils ne peuvent pas gouverner et tôt ou tard ils doivent quitter le pouvoir. Après chaque période de gouvernement militaire, le pays en est sorti ruiné et désorganisé […] les militaires qui ont pris le pouvoir ont torturé, ils ont pendu les gouvernants en place et aujourd’hui ils coulent une retraite tranquille. Mêmes les juges n’ont jamais daigné ouvrir des enquêtes contre eux.»
Juan Emilio Cheyre précise que dans le cas du Chili, le gouvernement militaire a pu se targuer d’un bilan « plutôt positif » sur les questions économiques mais cette période s’est caractérisée par des violations graves et répétées des droits de l’homme sans qu’aucune force sociale n’ait pu s’opposer à la violence des forces armées.
Les périodes de gouvernement militaire se sont toujours caractérisées par une irresponsabilité totale des gouvernants envers le peuple ou les autres institutions.
La transition vers le gouvernement civil
Les forces militaires n’ont donc pas vocation à gouverner et leurs actions doivent être mises sous les directives et le contrôle des autorités civiles et judiciaires. Les transitions d’un pouvoir militaire à un pouvoir civil sont néanmoins complexes à mettre en œuvre. Il s’agit de réformer une culture de gouvernement et de réformer les forces armées. Cette action institutionnelle et politique, fondé sur le respect des droits des individus est l’essence même d’un projet d’amélioration de la gouvernance.
Dans les cas où les abus du régime militaire ont compromis l’unité de la société et provoqué des fractures politiques ou psychologiques il s’avère nécessaire de changer en profondeur le fonctionnement mais aussi l’image des forces armées.



Un cas de transition significatif : le Chili entre 2001 et 2006

 

L’ex chef d’Etat major des armées du Chili, Juan Emilio Cheyre, raconte comment sous sa conduite il a pu faire évoluer à la fois son institution mais aussi le regard que la société portait sur elle. L’évolution s’est faite tout d’abord par la rétrocession des pouvoirs à un gouvernement civil en 1991 à la suite d’un référendum provoqué et perdu par le général Pinochet.
Dans un premier temps, il faut que les institutions se construisent. Un parlement national ne devient une institution efficace qu’au fur et à mesure qu’il exerce son pouvoir et ses prérogatives. A cette époque de (re)construction des institutions politiques nationales les éléments de l’ancien pouvoir sont encore en place -le général Pinochet est chef d’Etat major jusqu’en 1998 puis sénateur à vie.
« Quand je deviens chef d’Etat major des armées en novembre 2001, je regarde mon pays et j’observe comment le monde a changé. L’armée à l’époque est perçue par la société chilienne comme liée à la dictature. Pour nombreux d’entre eux elle est l’armée d’une partie des chiliens, une armée de classe plutôt qu’une armée nationale. L’aspiration est qu’elle devienne une armée gardienne de la société et il y a des préoccupations sociales plus orientées vers le développement. La réforme conduite s’est faite sur cinq grandes orientations :

  • 1)    Vérité et transparence sur les actes du passé
  • 2)    Aucune impunité concernant des violations des droits de l’homme
  • 3)    Acceptation du jugement des tribunaux civils et coopération avec lesdits tribunaux
  • 4)    Retirer l’armée de la vie politique et demander au général Pinochet de se démettre de son poste de sénateur à vie – ce qu’il accepte en avril 2002
  • 5)    Participation aux opérations internationales de maintien de la paix et aux opérations de protection civile au Chili

Enfin l’ex chef d’Etat major, aujourd’hui directeur du centre d’études internationales de l’ universidad catolica de Chile  conclue : « il ne s’agit pas d’accepter non plus un réductionnisme militaire, une armée totalement muette. L’armée devra garder une parole sur les thèmes de sécurité nationale. »
La fin de ce cycle de réforme de l’institution est marquée par le vote d’amendements constitutionnels en novembre 2005 pour enlever les derniers reliquats d’autoritarisme dans la Constitution. « Après cinq années de réforme, l’armée symbole du coup d’Etat et de la répression est perçue comme l’institution dans laquelle les chiliens ont le plus confiance dans les sondages d’opinion. Pour la première fois en 2006, 100% des militaires sont volontaires, il n’y a plus aucun appelé.»

 

Les outils d’un contrôle démocratique des forces armées

 

Les panélistes ont enfin énoncés ce qui dans un système démocratique doit permettre le contrôle démocratique des forces armées :
  • un contrôle de l’exécutif (tête de l’Etat, ministères de tutelle et ministère régaliens)
  • législatif (contrôle et vote du budget)
  • contrôle public extra-gouvernemental (comité de droits de l’homme, médiateur)
  • contrôle informel (presse, ONG)

L’action des forces armées doit se faire sur la base de deux principes fondamentaux : la transparence et la responsabilité. Un véritable contrôle démocratique des forces armées revêt donc l’ensemble de ces aspects et permet d’avoir les bases d’une réforme efficace des forces armées vers des missions nouvelles qui répondent aux nouveaux défis opérationnels et aux nécessités de tisser des liens entre l’armée et la société.

Comment adapter les forces armées des pays du Sud aux nouveaux défis sécuritaires ?

 

Quel est le rôle que peuvent jouer les institutions internationales ou les pays développés pour la réforme des forces armées dans les pays en développement ? Zafar Hilaly rappelle le rôle néfaste qu’à son sens les Etats Unis ont joué dans la coopération militaire avec le Pakistan. « Aujourd’hui ce n’est pas une coopération qui offrent des séminaires et des voyages aux officiers supérieurs dont a besoin mon pays. Mais plutôt une coopération utile, tournée vers les missions de police et l’adaptation des moyens et des techniques de la police face à la lutte contre des réseaux criminels très puissants ».

La question de la coopération entre les pays en dévelopement est également cruciale notamment en ce qui concerne la coopération entre les services policiers. "Aujourd'hui  quand  la police pakistanaise a identifié un suspect et que celui ci se réfugie au Bahrein, il faut neuf mois aux autorités du Bahrein pour accéder à la demande d'interpellation formulée par la police pakistanaise. Pendant ce temps là, le suspect est déjà passé dans un autre pays et tout est à refaire." explique Zafar Hilaly, rapportant en cela les propos du chef de la police de Karahi.

Les institutions multilatérales comme l’ONU peuvent être amenées à accompagner et appuyer des réformes des forces armées. Elles peuvent le faire car le conseil de sécurité des Nations unies leur a donné le mandat dans un pays donné ou encore car le pays est demandeur.

Chikadibia Obiakor, conseiller militaire du secrétaire général de l’ONU précise que son institution  encourage d’ailleurs à ce que les réformes des forces armées se fassent dans un cadre régional. Les nouvelles missions des forces armées pourraient être examinées entre différents pays d’une zone menacés par les mêmes phénomènes (cf. encore panel MEDays 2010 sur le terrorisme). L’ONU propose sa collaboration selon des modalités définies. Les réformes doivent être globales et partir d’un diagnostic sécuritaire et d’un diagnostic de gouvernance.

 

SYNTHESE DES PROPOSITIONS ET DES IDEES

  • La question de la réforme des forces armées dans les pays en développement est centrale pour installer une bonne gouvernance et favoriser le développement et assurer le maintien de l'ordre public de manière responsable et contrôlé
  • Toute violation des droits de l'homme par les forces armées affaiblit leur légitimité sociale comme la légitimité politique des autorités civiles. En la matière l'impunité doit être la règle.
  • Il faut développer la coopération Sud-Sud en matière de lutte contre le crime transnational, notamment sur les question d'accord d'extradition et de mandats d'arrêts
  • La coopération Nord-Sud doit s'orienter sur l'amélioration des capacités techniques et humaines des forces de police des pays en développement notamment pour lutter contre les réseaux criminels.
  • Les réformes opérationnelles des forces armées devraient se conduire plus souvent dans des cadres régionaux
  • En matière d'utilisation des moyens armés et de la contrainte, les forces armées doivent répondre de leurs actions devant des tribunaux ou des organes de contrôle crédible
  • Création d'indicateurs internationaux du degré de contrôle démocratique des forces de l'ordre pourraient être utiles aux analystes politiques

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