Cour Pénale Internationale : Un verdict, et après…

En 2003, lors de sa prise de fonction en tant que Procureur de la Cour pénale internationale (CPI), M. Moreno-Ocampo caressait alors le rêve d’une Cour dénuée de toute affaire à traiter et ce, du fait de l’efficacité des juridictions nationales.

L’entrée en vigueur du Statut de Rome le 1er juillet 2002, date de création officielle de la première Cour pénale internationale à caractère permanent, marque une véritable évolution dans le processus d’élaboration de la justice pénale internationale. A ce jour, alors que l’on s’apprête à fêter le 10ème anniversaire de la CPI, la crédibilité de la Cour reste toutefois fragile. Tour à tour accusée d’être une juridiction pro-occidentale agissant exclusivement sur le continent africain, et d’un manque certain d’efficacité, le bilan de la Cour en 2012 est loin de  faire l’unanimité. Le premier verdict de la CPI rendu à l’encontre de Thomas Lubanga, le 14 mars dernier, reconnu coupable de crimes de guerre durant le conflit qui s’est déroulé en Ituri (au nord-est de la République démocratique du Congo), a relancé le débat sur l’efficacité d’une Cour pénale internationale qui a pour objectif de poursuivre les auteurs présumés de crimes les plus graves, touchant la communauté internationale.

La création d’une Cour pénale internationale permanente pour juger des crimes de génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre et crime d’agression, est en soit une garantie contre l’impunité. Cependant, sa mise en place, touchant le coeur même de la souveraineté des Etats, la justice pénale, nécessite un processus inévitablement délicat. Si le traité multilatéral comme mode conventionnel de création de la Cour a naturellement paru le plus approprié, il n’en reste pas moins que ce mode d’élaboration est à l’origine de certains obstacles qui entravent l’efficacité du travail de la juridiction. En effet, la CPI voit sa compétence limitée aux crimes survenus sur le territoire des Etats parties au Statut, à l’exclusion du cas où le procureur de la Cour est saisi par le Conseil de sécurité des Nations Unies (situation dans laquelle les décisions de la Cour ont force obligatoire auprès des membres des Nations Unies). L’absence de ratification du Statut de Rome par certains Etats jouant un rôle majeur sur la scène internationale entache le caractère universel de la Cour. L’idée d’une compétence élargie de la Cour de La Haye, qui aurait les capacités de poursuivre les auteurs de crimes dans un grand nombre d’Etats semble actuellement limitée. Cette limite de la compétence de la Cour, prive la juridiction internationale d’enquêter sur des conflits dont il existe une forte présomption de crimes particulièrement grave. D’une vision plus globale, la lutte contre l’impunité et le combat pour la justice, corps d’action de la CPI,  reste relative et est dépendante de la volonté des Etats de ratifier le Statut de Rome et d’ainsi reconnaître la compétence de la Cour qui de ce fait, peine à acquérir un statut « universel ».

De plus, des pays tels que la Russie, la Chine, Israël, l’Inde et Les Etats-Unis, ne sont pas parties au Statut de Rome et sont donc exemptés de toutes obligations vis-à-vis de la Cour. Le paradoxe est d’autant plus grand que parmi ces Etats, trois sont membres du Conseil de sécurité des Nations Unis et peuvent donc saisir la Cour, tout en étant totalement protégés de l’action de cette juridiction. Dans le cas d’une justice pénale internationale qui ne s’applique pas de manière égale à l’ensemble des Etats, la CPI risque alors de devenir un outil de pouvoir.

La politique « anti-CPI des Etats-Unis »

Les Etats-Unis ont dans un premier temps clairement mené une politique d’hostilité à l’encontre de la CPI et s’abstiennent encore aujourd’hui de ratifier le Statut de Rome. Au-delà du simple refus de reconnaître la compétence de la Cour, l’administration américaine est allée  encore plus loin, en adaptant des lois visant clairement à s’opposer à l’action de la Cour envers les ressortissants américains.  En 2002, le congrès américain a adopté l’American Service Members Protection Act (ASPA) qui restreint la coopération des Etats-Unis avec la CPI et qui interdit à tout responsable du gouvernement de coopérer avec la Cour. Cette législation va même jusqu’à conditionner l’intervention des Etats Unis dans des missions de maintient de la paix par l’existence de l’immunité à tous les nationaux américains.
En se basant sur l’article 98 du Statut de Rome, les Etats Unis ont cherché à conclure des accords bilatéraux d’immunité avec d’autres Etats afin d’éviter tout transfert de ressortissant américain devant la CPI. Ils sont même allés jusqu’à menacer les Etats de suspendre l’assistance militaire américaine ainsi que le retrait de l’aide  du Fond Economique de Soutien si les Etats parties à la Cour refusaient de signer ces accords. Cependant, la politique des Etats- Unis s’est assouplie, notamment depuis 2009 et s’est montrée moins ferme dans son opposition auprès de la Cour. Toujours est-il qu’à l’heure actuelle, les Etats-Unis échappent toujours à la compétence de la CPI.


La trop forte dépendance de la CPI aux volontés nationales

Contrairement aux deux tribunaux pénaux internationaux ad hoc, le Tribunal pénal international pour l’ex Yougoslavie et le Tribunal pénal international pour le Rwanda dont les décisions avaient force obligatoire tout comme les décisions du Conseil de sécurité des Nations Unies, la CPI, dépourvue de toute force coercitive afin de mettre en oeuvre ses décisions, reste dépendante du bon vouloir des Etats en termes de coopération. La Cour n’a d’autre solution, dans la mise oeuvre de ses principales missions – arrestation de suspects, recherche de preuves, mise en oeuvre de mandats d’arrêt- que de faire appel à la volonté des Etats. Cette dépendance de la Cour vis à vis du bon vouloir des Etats de coopérer impacte directement sur le travail d’investigation de l’institution juridictionnelle. Elle ne peut progresser sur les enquêtes que si les Etats acceptent de coopérer sur le terrain. Cela contribue à la lenteur de son travail et est un des facteurs de la non exécution de certains de ses mandats d’arrêt. Le verdict rendu récemment à l’encontre de M. Thomas Lubanga, marque très clairement une avancée dans l’histoire de la CPI, mais est également caractéristique des limites que peut rencontrer la Cour. Première personne déclarée coupable par la Cour pénale internationale dans le cadre du conflit qui s’est déroulé en Ituri, Thomas Lubanga Dyilo, fait office d’un « condamné modeste » si l’on compare les autres personnes qui ont fait l’objet d’un mandat d’arrêt délivré par la CPI, actuellement sans résultat.

Le cas des mandats d’arrêt  est particulièrement significatif. Le premier délivré à l’encontre d’un chef d’Etat en exercice concerne Omar El Bechir, président soudanais accusé pour crimes de guerre et crime contre l’humanité au Darfour, illustre cette carence dans les moyens d’action de la CPI.  A ce jour, l’émission dudit mandat n’a eu aucun effet, El Bechir ne s’étant jamais senti inquiété par  son émission. Le Soudan, qui ne reconnaît pas la compétence de la Cour a déclaré que ce mandat n’avait « aucune importance ». La communauté internationale a ainsi pu observer la visite d’El Bechir à Pékin en juin dernier alors que la Chine, pays non membre de la CPI ne considère pas son extradition comme une obligation. La CPI, alors saisi par le Conseil de sécurité des Nations Unies en mai 2005 a compétence à enquêter sur les crimes commis au Darfour, voit  cette même prérogative limitée par l’absence de moyens d’action pour mettre en oeuvre ses décisions.

L’actuel cas de l’arrestation à Nouakchott d’Abdallah Al-Senoussi, ancien chef des renseignements militaires libyens va t-il également constituer un exemple des limites de la CPI dans la mise en oeuvre de ses décisions ? Alors qu’Abdallah Al-Senoussi  fait l’objet d’un mandat d’arrêt de la CPI du 27 juin 2011 qui l’accuse d’avoir commis « des meurtres et des persécutions de civils constitutifs de crimes contre l’humanité », la Mauritanie qui n’est pas partie à la CPI, n’est pas dans l’obligation d’extrader Al-Senoussi à La Haye, cependant, la saisine de la Cour résulte d’une résolution du Conseil de sécurité, résolution qui s’applique à la Mauritanie. La Cour de la  Haye n’est pas la seule juridiction à demander l’extradition de Senoussi, la Libye qui semble à première vue plus légitime à demander l’extradition, argue du fait que la justice libyenne peut offrir à Senoussi un procès équitable et est capable de le juger conformément aux normes internationales. Cet argument, avancé par le ministre lybien de la justice Ali Hmide Achour, d’une justice nationale capable de juger dans le respect des Droits de l’homme, soulève le débat de la délicate application du principe de complémentarité.

L’ambivalence du principe de complémentarité

De nombreuses thèses ont étayé  l’idée que le principe de complémentarité, qui est certes une garantie de la souveraineté nationale des Etats, est un facteur qui entrave l’action du procureur. Ce principe majeur dans le fonctionnement de la CPI est énoncé comme tel dans l’article 1er du statut de Rome: la Cour « est complémentaire des juridictions pénales nationales ». Ainsi, la CPI n’aura compétence à se saisir d’une affaire que si les Etats ne veulent pas ou ne se considèrent pas capable de mener une enquête. Ce principe laisse la priorité aux juridictions nationales qui conservent l’entière responsabilité pour poursuivre les personnes présumées responsables de crimes internationaux. Il a récemment été réaffirmé par Moreno Ocampo, qui, en quittant Tripoli le 24 novembre dernier, a affirmé qu’il était préférable que Saif Al Islma, qui a fait l’objet d’un mandat d’arrêt  par la CPI l’accusant de crime contre l’humanité, soit jugé en Libye, par la justice nationale.

Le cas du conflit en Ouganda illustre toute la difficulté de l’application du principe ainsi que les limites qu’il génère quant à l’activité de la CPI.  Suite à la saisine du Procureur portant sur les atrocités commises lors du conflit opposant l’armée régulière ougandaise à la rébellion, alors que l’enquête réalisée sur le terrain par la Cour, s’achève en juillet 2005, des négociations se déroulent en juillet 2006 et débouche sur  « un accord sur la responsabilité et la réconciliation ». Cet accord souligne notamment les obligations internationales du pays ainsi que les exigences du Statut de Rome. A ce stade apparaît alors l’épineuse question de savoir si la justice internationale, peut selon le principe de complémentarité, déférer l’affaire à la justice nationale. L’annexe de l’accord prévoit la création d’une cellule spéciale de la Cour suprême nationale afin de jugées les présumés coupables d’attaques contre les civils. La création d’une telle division spéciale de la Cour suprême ougandaise peut-elle constituer une réelle alternative à la justice pénale de la CPI ? Pour les leaders de la l’Armée de Résistance du Seigneur, la CPI doit effectuer un retrait des mandats d’arrêt qu’elle avait émise alors que selon les ONG, c’est à la CPI elle-même de décider si ces procès locaux constituent une véritable garantie face à la procédure réalisée alors par le Procureur. L’accord de paix n’ayant pas été signé, la RDC a affirmé sa volonté de voir exécuter les mandats d’arrêt émis par la CPI.


Une nécessaire interaction entre justice internationale et justice nationale

Encore une fois, l’existence d’une coopération solide et systématique entre la justice internationale et les juridictions internes permettrait une meilleure application du principe. La justice internationale, s’étant assurée qu’une juridiction interne se présente comme étant une solide alternative pourrait lui déléguer l’affaire sans douter de la fiabilité de la justice nationale pour juger des crimes les plus graves. De plus, il parait évident que les effets positifs de l’existence d’une justice internationale ne pourront s’inscrire sur la longueur et avoir des effets que s’il existe un certain « relais » au niveau national. L’efficacité de la justice internationale mais également l’empreinte de ses effets sur la durée est corrélative à une intégration au niveau national voir au niveau régional. De même, l’établissement d’interactions et de coopérations entre la justice internationale et les systèmes juridiques national aux semblent nécessaires pour asseoir les effets d’une justice internationale indépendante. De plus, l’élaboration de normes juridiques interne pour la mise en œuvre du statut est également nécessaire mais est actuellement, pratiquement inexistante. Les effets des travaux de la CPI sont également affaiblis par le manque d’information auprès des victimes et des différentes communautés concernées par les crimes jugés par la Cour. En siégeant à La Haye, l’éloignement géographique de la Cour par rapport aux Etats concernés contribue à une incompréhension voir même à une méconnaissance totale de la juridiction  et de sa procédure. L’influence de la Cour, qui peut notamment se présenter sous un aspect préventif et dissuasif, en est donc très largement amoindrie. Une sensibilisation auprès de ces populations semble nécessaire pour renforcer l’impact que peut avoir la Cour ainsi que ses effets.

La CPI, un « outil hégémonique occidental » ?

Darfour, Côte d’Ivoire, Ouganda, Libye…l’ensemble des affaires suivies à la Haye depuis la création de la CPI sont exclusivement situées sur le continent africain. L’idée d’une Cour « régionale aux apparences internationales » a alors peu à peu émergé dans l’opinion publique et la Cour se voit maintenant attribuer une véritable dimension politique. L’ancien Procureur Moreno Ocampo a toujours donné une justification très « procédurale ». La majeure partie des Etats qui ont à ce jour ratifié le statut de Rome sont des Etats africains, la compétence de la Cour étant en partie limitée au territoire des Etats qui ont ratifié le Statut de Rome, il est logique que son action soit principalement axée en Afrique. De plus, des Etats tels que la RDC, l’Ouganda ou encore la Centrafrique ont, de leur propre volonté, saisi à la CPI pour intervenir, comme le prévoit la procédure de saisine de la Cour.

Dans le cas  où la Cour est saisie par le Conseil de sécurité des Nations Unies, comme dans le cas du Soudan et de la Libye, la nouvelle Procureur de la CPI, la gambienne Fatou Bensoud, a précisé que l’ensemble des ambassadeurs africains ont sollicité l’intervention de la CPI lors du vote qui s’est déroulé au Conseil de sécurité. Le nombre de conflits qui se sont déroulés sur le continent africain ainsi que la persistance de carences dans les systèmes juridiques nationaux entravant une justice équitable pour juger les crimes les plus graves, ont eu pour conséquence une intervention de la CPI beaucoup plus importante sur le continent africain du fait du principe de complémentarité.

Le bureau du Procureur examine actuellement plus de huit situations dans différents continents, notamment en Colombie, Afghanistan, en Corée du Sud et en Palestine. Il ne serait donc pas surprenant que dans un avenir proche, l’axe d’action de la CPI se situe à l’extérieur du continent africain, ce qui ne pourrait être que bénéfique pour l’image d’une Cour qui aurait alors une action plus internationale que régionale. Il est difficile de croire que le Procureur oriente, pour des raisons politiques l’ensemble des enquêtes à la CPI, la majeure parties des affaires ayant pour origine la saisine de la Cour par les Etats eux-mêmes ou par le Conseil de sécurité. Selon le Statut de Rome,  le Procureur peut effectivement ouvrir une enquête « de sa propre initiative au vu des renseignements concernant des crimes relevant de la compétence de la Cour ». Cela peut certes entraîner une sorte de pouvoir discrétionnaire au profit du Procureur. Il doit analyser les éléments qu’il a en sa possession afin de s’assurer s’il y a bien une sérieuse éventualité qu’un crime entrant dans la compétence ait été commis sur le territoire de l’Etat. Cependant, dans le cas où les éléments envoyés au procureur concernent directement des ressortissants d’Etats fortement influents, la question de l’impartialité du Procureur peut alors se poser? Ce mode de saisine apparaît cependant comme une garantie, cela permettant de soustraire la justice internationale au jeu des Etats, et aux limites politiques qu’il en résulte, auprès d’un homme doté d’une garantie d’indépendance.

Pour aller plus loin :

-Site de la CPI : www.icc-cpi.int

-Site de la coalition internationale pour la CPI : www.iccnow.org

-Le rôle des juridictions pénales internationales Serge Sur

Publié à l’adresse : http://www.afri-ct.org/LE-ROLE-DES-JURIDICTIONS-PENALES

-« La justice universelle » : une demande inépuisable, des réponses partielles Frédérique Coulée

La documentation française, année d’édition : 2003

Réf. : 3303331600046

_ « La répression pénale des crimes internationaux » Hervé Ascnesio

La documentation française, année d’édition : 2003

Réf. : 3303331600046