Financement et climat: le tandem gagnant

du 29 novembre au 10 décembre 2010 au cours de laquelle les leaders du monde espèrent bien cette fois parvenir à conclure un nouvel accord plus contraignant de lutte contre le changement climatique.
La COP-16 tentera de mettre en place un engagement de réduction de carbone et d’adaptation des pays en développement, impliquant chaque pays et partie sur des sujets tels que la sécurité énergétique, des processus de production propre, une meilleure qualité de l’air et la préservation des ressources naturelles.

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En effet, alors que les pays développés restent les principaux responsables de l’aggravation du changement climatique, les pays en développement sont contraints de faire face à ses effets négatifs qui se caractérisent par des catastrophes naturelles plus fréquentes, une augmentation de l’insécurité alimentaire, l’aggravation des risques sanitaires néfastes pour la santé. Et ce sont pour la majorité des cas les plus démunis et les Etats les plus pauvres qui sont les premières victimes.
Les pays en développement doivent disposer de ressources financières suffisantes pour s’adapter au changement climatique c’est-à-dire financer les mesures d’atténuation climatique et l’adaptation. La question des financements reste l’un des points clé dans les négociations sur un accord international post-2012 sur le climat, date à laquelle le protocole de Kyoto prendra fin.
Les mécanismes de financement sont primordiaux pour la stabilisation du climat, ils nécessitent des réductions conséquentes des émissions de gaz à effet de serre des pays développés et des pays en développement ainsi que des investissements à grande échelle nécessitant la mise en place d’infrastructures énergétiques. Les mécanismes et la faiblesse des engagements financiers pour atténuer et réduire le changement climatique ont été largement critiqués. De même la faiblesse des investissements du secteur privé pour les dispositifs d’atténuation et d’adaptation et l’insuffisance du cadre institutionnel laissent penser aux experts que les travaux de la COP 16 ne pourront apporter toutes les réponses à l’ampleur des défis auxquels les nations sont confrontées. A deux ans de l’expiration du protocole de Kyoto qui a été très difficilement ratifié par 183 pays, il s’agit de faire un point en profondeur sur les enjeux des prochaines Conférence des Parties à la convention sur le climat, grand messe des négociations internationales depuis 1995.
La prochaine conférence des parties aura lieu à Cancun du 29 novembre au 10 décembre.

 

DES ENGAGEMENTS ET DES MECANISMES DE FINANCEMENT PEU CONCLUANTS

 

DES PROMESSES FINANCIERES NON TENUES

Lorsque l’on parle d’impact du changement climatique, deux termes fréquemment utilisés font référence. La réduction des émissions des gaz à effet de serre (GES) est appelée atténuation. Et la réponse structurelle aux impacts des changements climatiques est appelée adaptation.
Le financement annuel de l’adaptation dans les pays en développement est estimé entre 10 à 170 milliards de dollars selon les institutions (entre 75 à 100 milliards $/an selon la Banque Mondiale entre 2010 et 2050, et entre 49 à 171 milliards de $/an pour le secrétariat du Conférence Cadre des Nations Unies contre le Changement Climatique (CCNUCC) en 2007).
Le rapport Stern (2007) estime entre 1 à 3 % du Produit National Brut mondial (PNB), soit environ 41 milliards de $ en 2010, les besoins pour financer l’atténuation et ainsi stabiliser les émissions de gaz à effet de serre (GES) entre 500 et 550 ppm , alors que de nombreux scientifiques ont démontrés que la limite devrait être 350 ppm pour que le processus de changement climatique ne s’accélère pas.
Alors que les coûts ont été estimés, reste à savoir qui peut financer. La CCNUCC reconnaît que de nombreux pays en développement sont à la fois plus vulnérables et ne sont pas entièrement capable de faire face au changement climatique. Pour ce faire, les pays développés, parties à la Convention, doivent apporter une assistance financière aux pays en développement dans leurs efforts d’adaptation et d’atténuation, y compris le développement et le déploiement des technologies, et le renforcement des capacités. En l’absence d’un mécanisme déterminant la contribution de chaque pays, les engagements financiers restent au stade de promesses non respectées.
L’ONG Oxfam a élaboré un indice de financement de l’adaptation  basé sur les principes de responsabilité, d’équité, de potentialité et de simplicité. Il est suggéré que les Etats-Unis et l’Union Européenne soient collectivement responsables de fournir plus de 75% du financement requis, contre 20% cumulativement pour l’Australie, le Canada, le Japon et la Corée du sud. La proposition est basée sur les principes de « pollueur payeur » et de « responsabilité commune mais différenciée » et engage les gouvernements des pays développés à entreprendre les actions et mesures concrètes.
Plus que jamais, l’atténuation du risque climatique, les mesures d’adaptation et la coopération pour le développement sont nécessaires pour que les pays les plus démunis soient moins exposés à la modification du climat. Il faut une aide publique nouvelle et supplémentaire pour appuyer financièrement l’adaptation dans les pays en développement les plus pauvres, distincte des 0,7% de PIB destiné à l’Aide publique au développement (APD)  qui a de son côté n’a jamais été atteint malgré les promesses des pays riches, de manière à ne pas compromettre les objectifs de développement pour le Millénaire .

Des mécanismes en place défaillants

Divers mécanismes de financement ont émergé pour aider les pays à faire face au changement climatique, mais ces ressources initiales ne sont pas suffisantes pour couvrir les actions nécessitant un financement. Bien que les pays développés aient annoncé près de 18 milliards $, moins de 10 % des promesses ont effectivement été déboursés .

Le Protocole de Kyoto prévoit trois mécanismes de flexibilité . Leur objet est de stimuler les investissements dans les pays non industrialisés ou les économies en transition et ils ont pour but de permettre une réduction des émissions qui soient économiquement rentable.

-Echange de permis d’émissions (ou Marché des droits à polluer) : Mis en place afin de se conformer au protocole de Kyoto, les pays qui se sont fermement engagés à réduire leurs émissions (majoritairement les pays développés) peuvent acheter des unités d’émissions à d’autres pays ayant pris des engagements similaires. Ce marché à polluer constitue ainsi une solution à la défaillance de marché causée par l’externalité négative de la pollution. La pollution devient un coût économique.

L’Etat est celui qui fixe le niveau maximal de pollution et il attribue un nombre de quotas de pollution à chaque entreprise. Le prix de ces permis est alors établi sur le marché des droits à polluer selon la loi de l’offre et la demande car les entreprises peuvent échanger entre elles ces droits d’émission. Pour respecter les quotas imposés, selon ses coûts de rentabilité, une entreprise pourra donc choisir entre incorporer rapidement le progrès technique de façon à ce que son activité soit moins polluante, ou acheter des droits supplémentaires d’émission aux entreprises vertueuses qui seront effectivement parvenues à réduire leur pollution au point d’être en dessous de la limite fixée.
Cependant, le niveau du prix de la tonne de dioxyde de carbone, sur le marché européen par exemple, est dépendant  de la capacité de contrôle des entreprises pollueuses. Bien souvent le prix reste bas et stable ce qui incitent les entreprises qui par ailleurs peuvent aussi bénéficier de dérogation à acheter des permis quand le prix est au plus bas que d’investir dans les technologies propres et de faire de réels efforts de dépollution . Actuellement, le cours de la tonne de co2 sur le marché européen est stabilisé à 13 € en 2010, ce qui reste faible pour être correctement efficace.
L’idée d’établir une réglementation plus sévère à l’égard des gros pollueurs contraints à faire des efforts de réduction réels avant d’avoir recours à l’achat de droits d’émission est une proposition évoquée.
Le système communautaire d’échange de quotas d’émission au sein de la Communauté européenne (EU ETS) constitue le plus grand marché mondiale de carbone. D’autres marchés d’échanges de permis de CO2 existent indépendamment du Protocole (aux USA, en Australie).

-Mécanisme de développement propre : Le Mécanisme de développement propre (MDP) est un moyen de stimuler le développement durable et les réductions d’émission tout en donnant aux pays industrialisés une certaine flexibilité pour remplir leurs objectifs en la matière.
Il permet aux projets de réduction d’émissions dans les pays en développement de gagner des unités de réduction certifiée des émissions (CER) valant chacune une tonne métrique de CO2 que les participants au projet peuvent alors revendre à des acheteurs dans des pays industrialisés. Les projets à bon rendement énergétique sont privilégiés et ils doivent répondre à des critères d’enregistrement rigoureux visant à garantir des réductions d’émissions réelles et quantifiables supérieures à celles qui se seraient produites si le projet n’avait pas lieu. Les projets couvrent un large éventail de secteurs allant des énergies renouvelables à l’agriculture ou l’industrie chimique.
Le mécanisme, qui représente le premier système mondial d’investissement et de crédit de ce genre, est supervisé par un conseil exécutif qui doit rendre compte devant les pays ayant ratifié le Protocole de Kyoto.
Le système MDP n’est cependant pas à l’abri de critique. Selon plusieurs organisations de défense de l’environnement, une partie des économies de gaz à effet de serre financées dans les pays en développement, grâce au mécanisme de développement propre, serait fictive et aurait permis à l’industrie chimique de percevoir des subsides . Le comité de méthodologie du secrétariat de la CCNUCC doit rendre très prochainement un avis technique sur le sujet.

-La mise en œuvre conjointe : Par ce mécanisme, un pays s’étant engagé à réduire ses émissions au titre du Protocole de Kyoto peut participer à un projet de réduction d’émissions dans un autre pays ayant pris un engagement similaire. Les réductions d’émission ainsi obtenues compteront pour la réalisation de ses propres objectifs de réduction. Les projets de mise en œuvre conjointe gagnent des unités d’émission de réduction valant chacune une tonne de CO2.
Le mécanisme offre donc de fortes similarités avec le MDP en termes de vérification et de supervision, mais il est également ouvert à des projets dans les pays industrialisés.


 

LA LONGUE ROUTE VERS UN ACCORD INTERNATIONAL SUR LE FINANCEMENT DE L’ADAPTATION ET DE L’ATTENUATION AU SUD

 

COPENHAGUE : ENTRE CONSENSUS ET DIVISION

L’Accord de Copenhague a reconnu que le soutien et les efforts des pays en développement dans la réduction des émissions de carbone et l’adaptation aux impacts du changement climatique seront  indispensables à tout nouvel accord sur le climat.
Pour que ces engagements financiers se concrétisent, les deux prochaines COP, celle de Cancun en  2010 et celle d’Afrique du sud en 2011, doivent régler le solde sur une architecture financière commune pour gérer et distribuer ces fonds.

L’Accord de Copenhague, soutenu par plus de 120 pays , a présenté deux types de contributions importantes des pays développés vers les pays en développement :  la prévention des pertes de forêts (REDD +) et le développement technologique et de transfert. Le premier promet un investissement immédiat de 30 milliards de dollars sur trois ans, le second est un engagement à long terme de 100 milliards de dollars par an d’ici à 2020. Les pays ayant appuyé l’accord se sont engagé pour une variété des sources de financement, privés, publiques, bilatéraux et multilatéraux.

-Programme REDD+ : Il vise à lutter pour la réduction des émissions de CO2 résultant du déboisement et de la dégradation des forets dans les pays en développement. Le programme a été lancé en septembre 2008 pour aider les pays en développement à mettre en place des stratégies nationales de REDD+. Le programme soutient actuellement neufs pays pilotes couvrant l’Afrique, l’Asie et l’Amérique latine .
-Programme de développement technologique et de transfert : Il viserait à partager, notamment avec les pays en développement, les technologies limitant les émissions de gaz à effet de serre (GES) et favorisant l’adaptation aux impacts des changements climatiques.

On ne peut évoquer le développement technologique et les transferts sans prendre en compte les droits de propriété intellectuelle, souvent oubliés par les pays développés, qui considèrent qu’il convient de maintenir le système actuel.
Ils estiment qu’un affaiblissement de ces droits découragerait la recherche et l’innovation technologique, et considèrent que ce sujet concerne directement l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Alors que les pays en développement considèrent que l’enjeu impose un partage gratuit des technologies, notamment celles liées à l’adaptation aux impacts des changements climatiques.
Une autre approche est possible : le mécanisme technologique créé à Copenhague pourrait acheter des brevets et licences et les mettre à disposition des pays. Cependant ceci n’est pas clairement évoqué du fait de l’absence de décision concernant les sources de financement.

Compte tenu de la difficulté de lever 100 milliards de dollars chaque année, un groupe consultatif de haut niveau sur le financement, dont Jeans Stoltenberg vient être nommé co-président en Juin 2010 par Ban Ki Moon, a été mis en place pour étudier des sources novatrices de financement.
L’Accord de Copenhague a également appelé à l’instauration d’un fond vert pour aider les pays en développement cependant les moyens de fonctionnement et la structure reste à définir.
Par ailleurs, des fonds au sein de la Convention cadre des Nations Unies sur le changement climatique (CCNUCC) soutenant des projets dans les pays en développement existent déjà (Fond pour les pays les moins avancés, Fond d’investissement pour le climat, Forest Carbon Partnership Facility, les banques de développement…)
En outre, les organismes bilatéraux et la banque multilatérale de développement  (MDB) ont commencé à prendre en compte le changement climatique par leur investissement dans des projets énergétiques dans les pays en développement.

Force est de constater que l’accord de Copenhague fixent des priorités politiques et les orientations importantes, il reste néanmoins controversé, en particulier pour les pays qui estiment qu’il est loin de l’ampleur et des moyens nécessaires.

 

LES ETAPES A SUIVRE A CANCUN : FINANCEMENT, GOUVERNANCE ET TRANSPARENCE

 

LES PISTES DE REFLEXION DE LA COP 16 DE CANCUN

Pour sa réussite, la COP-16 de Cancun doit atteindre certains objectifs précis : faire en sorte que les pays développés tiennent leurs promesses financières faite à Copenhague, fixer les critères et priorités pour orienter la répartition et l’attribution des fonds climatiques et établir la structure financière. Afin d’instaurer confiance et responsabilité, l’architecture financière devra assurer l’attribution et le contrôle de ces fonds.
Le Belfer center for science and international affairs from Harvard University  propose des options pour améliorer et développer le financement climatique :
– Reformer le marché du  mécanisme de développement propre (MDP) par des investissements directs étrangers dans des activités de réduction des émissions de carbone dans les pays en développement.
– Attribuer des quotas d’émissions par le système international cap and trade, déjà en place dans les pays développés.
– Etablir une taxe internationale créatrice de recettes internes sur les gaz à effet de serre ou un autre mécanisme de taxe sur les émissions dans la majorité des pays en développement.
– Réformer les subventions à l’énergie pour libérer des  dépenses des gouvernements et investir dans l’atténuation et l’adaptation aux changements climatiques.
– Se servir des organismes de crédit à l’exportation et tirer parti de l’investissement direct étranger dans les activités liées au climat.
– Augmenter l’aide publique au développement bilatérale et multilatérale pour les  projets liés au climat.
– Fournir un financement de grande ampleur pour les coûts additionnels pour la mise en œuvre des politiques des réductions d’émissions de carbone dans les pays en développement.

De nouvelles sources de financement   ont été lancées à l’image de la taxe sur les billets d’avion introduite en 2006. L’idée d’une taxe sur les transactions financières internationales est ancienne mais elle semble retrouvée une certaine opportunité dans le contexte de la crise financière qui a éclatée à la fin de l’année 2008. Reste à déterminer l’objet de cette taxe, puisque son utilisation a été également évoqué dans le financement de l’aide au développement. Elle pourrait alors avoir une utilité multidimensionnelle au service des pays en développement pour la lutte contre le changement climatique, et pour financer la coopération au développement. Cette initiative est soutenue par l’Union Européenne et les Etats-Unis, alors que le Canada, la Russie, la Chine, l’Inde et l’Australie s’y sont opposés.
Cette proposition a été discutée et avancée par Nicolas Sarkozy et Angela Merkel au G 20 à Toronto qui s’est tenu du 25 au 27 Juin 2010, sans mettre pour autant d’accord l’ensemble des pays. Elle sera plus que probablement à l’ordre du jour du G20 à partir de novembre 2010 puisque la France en prendra la présidence.

 

LA QUESTION DE LA TRANSPARENCE ET DE LA GOUVERNANCE DES FONDS FINANCIERS

Enfin on ne peut éluder transparence et de la gouvernance sont prioritaires pour atteindre l’utilisation efficace des ressources et la maximisation de l’impact du financement des pays vulnérables. Les pays développés et en développement doivent s’engager sur la transparence tant dans l’affectation et l’utilisation du financement. Pour se faire, une confiance doit être instaurée entre les partenaires.
Il apparaitra nécessaire de produire des rapports réguliers de la part des pays donateurs et receveurs à la CCNUCC. C’est une solution naturelle pour respecter les engagements financiers d’une part et contrôler l’utilisation des fonds dans les pays en développement. Dans la pratique il faudra développer une véritable administration ou réseau de contrôles de l’usage des fonds. Sanctionner un pays donateur qui ne versera pas son obole parait en revanche nettement plus difficile. De ce point de vue là, la non réciprocité des moyens coercitifs de contrôle fera certainement débat d’autant plus que cette polémique pourra être alimenté par des relations Nord-Sud suspicieuses et complexes.
D’autre part, ces fonds offrent une aide supplémentaire aux pays recevant déjà l’aide au développement. Il sera nécessaire de trouver une ligne stratégique d’aide adapté au cas par cas pour prendre en compte à la fois les risques spécifiques de chacun des pays vis-à-vis du changement climatique et leur niveau de développement différent pour adapter l’aide à des priorités.
Si le but d’un engagement sur le financement du climat est d’obtenir le soutien politique large, tout nouveau mécanisme financier doit englober les structures de gouvernance  et les procédures qui donneront une plus grande voix aux pays en développement. Une architecture institutionnelle transparente, une réforme de la structure de gouvernance des institutions existantes impliquées dans le financement climatique et une représentation équilibrée entre pays développés et pays en développement sur les organes directeurs pertinents sont à mettre en place.
En définitive, les négociations climatiques ont été marquées par un insondable fossé entre les pays du Nord et les pays du Sud. Le processus de négociations et le rôle des Nations Unies dans ce processus ont souvent été critiqués et ébranlés. Cependant, à quelques mois de Cancun, les discussions de Bonn, le 11 juin dernier, se sont suivies sous le signe de l’apaisement sans toutefois d’avancées considérables. La réponse global au changement climatique est plus que jamais tributaire du dialogue Nord-Sud en général et du dialogue entre la Chine, l’Inde et la Russie avec les Etats Unis et l’Europe en particulier.