L’introuvable Etat afghan

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Le nouveau rapport du secrétaire-général de l’Organisation des Nations Unies sur l’Afghanistan (daté du 16 juin 2010) dresse le portrait d’un pays plongé dans la violence. On compte en moyenne sept assassinats par semaine, ce qui représente une augmentation de 45 % par rapport à 2009.  De plus, dans les quatre premiers mois de 2010, le nombre de bombes artisanales qui ont éclatés a augmenté de 94 %, toujours par rapport à 2009 . Selon « l’indice de défaillance de l’Etat » du Fund for Peace et Foreign Policy, le statut de l’Afghanistan est qualifié de « crucial ». Le pays est classé au sixième rang des pays les plus instables (sur 177 pays), un rang qui s’est dégradé depuis l’année dernière (septième rang) . Il est donc clair que le conflit en Afghanistan, qui dure depuis une trentaine d’années, ne semble pas vraiment en voie de résolution. Pourtant, les grandes puissances (parmi lesquelles les États-Unis, le Royaume-Uni et la France) et les institutions internationales (l’OTAN et l’ONU) dépensent des milliards de dollars pour le développement et la sécurité du pays. Comment expliquer que la gouvernance de l’Afghanistan soit si difficile ? Pour répondre à cette question, il faut d’abord comprendre que les enjeux géographiques, culturels et ethniques n’expliquent pas la profondeur et la dynamique de ce problème. Il faut examiner les institutions gouvernementales, et leurs faiblesses, pour trouver une explication satisfaisante.

LA GEOGRAPHIE, LA CULTURE ET L’APPARTENANCE ETHNIQUE NE SONT PAS DES EXPLICATIONS SATISFAISANTES

Les problèmes de gouvernance en Afghanistan ne sont pas seulement le résultat de la géographie, la culture ou l’ethnicité. La gouvernance d’un Etat n’est pas simplement prédéterminée par les facteurs historiques et culturels . Il faut dépasser les facteurs déterministes sans oublier la vérité historique. L’Etat d’Afghanistan peut aujourd’hui changer son destin, ce pays n’est pas fatalement la proie de l’instabilité et de la violence.

On entend souvent dans les media parler de la géographie de l’Afghanistan . Près des deux tiers du pays est constitué de reliefs montagneux. Cela pourrait fragiliser la gouvernance du pays, parce que l’Etat est quasiment absent du monde rural. Même les forces militaires américaines ont cessé leurs opérations dans la vallée de Korengal de la province Kunar parce que, selon le général américain McChrystal, ces opérations étaient vouées à l’échec . Cependant, la géographie n’implique pas forcement l’échec de l’Etat et de son gouvernement. Les classements des pays montagneux en termes de stabilité varient énormément. Le Global Peace Index de 2010 propose un classement des pays du monde du plus stable au plus instable. Il comprend notamment un classement de stabilité politique de 1 (stabilité parfaite) à 5 (absence de stabilité). L’Afghanistan est classé 147ème (sur 149 pays) et obtient le score de 3.75 en stabilité politique. Le Népal – pourtant également montagneux -se classe lui 82ème avec un indice de stabilité politique de 3. De même, le Bhoutan figure au 36ème rang ; et a eu 2.25 en stabilité politique . On ne peut donc pas expliquer les problèmes de l’Etat d’Afghanistan seulement par sa géographie.

La culture et la religion de l’Afghanistan ne sont pas non plus en cause dans ses problèmes. La majorité de la population de l’Afghanistan est de confession musulmane et selon l’article 2 de la constitution de 2004, la religion officielle de l’Afghanistan est l’Islam .  Mais l’Islam est aussi pratiqué dans de nombreux pays de la région et dans le monde entier. Or, ces pays ne sont pas tous confrontés à la violence et à l’instabilité quotidienne. Par exemple, sur une échelle de fonctionnement du gouvernement de 0 à 10 (la note de 10 représentant une situation optimale), le gouvernement de la République d’Indonésie, avec près de 200 millions musulmans, a obtenu la note de 8.21. A contrario, l’Afghanistan est à 0 . Certes, en Afghanistan on peut parler des Talibans comme d’un groupe religieux de tendance extrémiste qui réclame que « les gens règlent leur vies par rapport au exigences du saint Coran » . Mais l’organisation des Talibans, qui sont en majorité des Pashtun venant du sud et du sud-est de l’Afghanistan, est davantage un mouvement politique qu’un mouvement religieux. Le Layeha de 2006, ou livre des règles militaires des Talibans, n’utilise le mot « Allah » qu’une seule fois et parle plus d’argent, d’équipement militaire, et de déplacement des populations de village à village . La violence en Afghanistan entre les Talibans et l’Etat résulte plutôt d’un désaccord politique que de différends religieux.

En ce qui concerne le critère ethnique, il faut savoir que la présence de différentes tribus en Afghanistan – Pachtounes, Tadjiks, Hazaras et Ouzbeks – n’est pas forcément une source de difficulté pour l’administration du pays. Le Président Hamid Karzai est lui-même Pashtoun alors que son principal opposant, Abdullah Abdullah a des origines Tadjik et Pachtounes. Un grand nombre des membres des Talibans sont également Pachtounes.  Malgré leurs divergences politiques, ils appartiennent à la même ethnie.  L’exemple de la Malaisie, avec ses trois ethnies différentes (malaises, chinoises, et indiennes), montre qu’on peut envisager une gouvernance paisible dans un pays multiethnique. En Malaise, les malais représentent 53 % de la population, mais les chinois, qui ne représentent que 36 % de la population, ont davantage de pouvoirs économiques.  Cependant, en utilisant le système politique, les malais sont parvenus à améliorer leur position dans la société, sans pour autant exproprier la communauté chinoise de ses biens .

L’explication à la persistance de la violence et à l’échec de la gouvernance en Afghanistan n’est donc ni la géographie, la religion ou les facteurs ethniques. Il faut se pencher sur  la faiblesse de ses institutions gouvernementales.


L’ETAT SOUFFRE DES INSTITUTIONS FAIBLES

Max Weber a défini l’Etat comme un « groupement politique détenant le monopole de la violence physique légitime sur un territoire» , c’est-à-dire que le gouvernement est le seul qui peut légalement régler tout ce qui se passe dans le pays en termes de pouvoir et de violence. Cependant, en Afghanistan, l’Etat n’a pas de monopole de la violence et ne contrôle pas le territoire qu’il est censé contrôler. D’autres groupes, comme les Talibans, essayent constamment de défier l’Etat et sa légitimité. De plus, les institutions étatiques ne sont ni autonomes ni vraiment réformables.

L’AFGHANISTAN N’A PAS D’INSTITUTIONS SUFFISAMMENT ROBUSTES POUR CONTROLER SON TERRITOIRE

Le gouvernement de Kaboul n’a ni la capacité, ni les institutions nécessaires pour gouverner son territoire, particulièrement dans le sud et le sud-est du pays. Dans les provinces de Helmand et Kandahar, les affaires courantes sont gérées par des seigneurs de guerre et  des « strongmen ». Leurs décisions sont souvent contraires à celles prises par le Président Karzai. Depuis la création de quatre conseils dans la province Helmand, au moins cinq de leurs membres ont été tués parce qu’ils allaient à l’encontre des intérêts des «strongmen ». La plupart des chefs et représentants officiels de l’Etat ne disposent d’un budget annuel que de 12 dollars . En conséquence, ils ne peuvent pas travailler de manière efficace. Soit ils essayent d’aider le réseau tribal et local sans forcément tenir compte des directives de l’Etat, soit ils laissent les seigneurs de guerre prendre les décisions. En conséquence, on note une augmentation de la corruption et de l’utilisation d’un poste public pour des intérêts privés, et des contournements de la loi par les représentants officiels de l’Etat. La corruption est plus présente en milieu rural . La corruption des officiels prend souvent la forme d’une demande de financements pour remplir des documents bureaucratiques . En outre, la courte durée de ce type d’emplois officiels encourage cette corruption.

Quant aux forces militaires, qui incluent l’armée nationale d’Afghanistan (ANA) et la police nationale d’Afghanistan (ANP), celles-ci n’ont pas reçu suffisamment d’entrainement . En mars, il y avait 104.300 personnes dans l’armée et 96.800 dans la police. Cependant, les deux forces font face à un nombre élevé de désertions. Cependant, la corruption est beaucoup plus élevée dans la police que dans l’armée . Souvent la police essaye de gagner d’argent par des moyens illégaux comme l’enlèvement ou l’extorsion .

Au regard de tout cela, on peut dire que l’Etat n’a pas les moyens de garantir la stabilité sur son territoire. Quand la sécurité n’est pas garantie, les développements économiques et sociaux sont presque impossibles. Même les organisations internationales, comme l’ONU et l’OTAN, ont des difficultés à travailler dans le pays. Aujourd’hui, on sait que L’OTAN a payé des seigneurs de la guerre pour assurer la sécurité de ses convois . Comment peut-on renforcer le pouvoir des forces officielles quand l’argent et le soutien logistique  profite de facto aux seigneurs de la guerre et aux Talibans ?

LES INSTITUTIONS GOUVERNEMENTALES N’ONT PAS D’AUTONOMIE

La plupart des institutions du gouvernement afghan n’ont pas d’autonomie et la division de facto du pouvoir entre le Président, le Parlement et le système judicaire n’est pas totalement claire . Le Président Karzai a beaucoup d’influence sur les décisions du gouvernement. Depuis qu’il est devenu président, les membres de sa famille – notamment son frère Ahmed Wali Karzai,  le dirigeant du conseil provincial de Kandahar – ont vu leur pouvoir politique et économique augmenter. Ils ont notamment remporté des grands contrats publics  . En outre, le président essaye de donner des postes officiels à ses partisans, même s’ils n’ont pas d’expérience gouvernementale, et il utilise les media pour ses propres ambitions   .

Le Président a directement nommé les membres de la commission électorale indépendante (IEC) responsables de la préparation et de l’organisation des élections de 2009. Le 16 septembre 2009, cette commission annonçait que Hamid Karzai avait remporté l’élection avec 54,6% des voix contre 27,7% pour Abdullah Abdullah.  Cependant, le 18 octobre presque un quart des votes étaient annulés en raison d’intimidations et de fraudes. Par exemple, dans la province Helmand, on annonçait un total de 134.804 votes, dont 112.873 pour le Président Karzai. Pourtant il n’y avait pas plus de 38.000 votants au bureau de vote d’Helmand le jour de l’élection . Donc, l’IEC n’avait pas l’autonomie qu’elle était censée avoir et ne pouvait pas faire son travail légitime. Face aux doutes sur le comportement du gouvernement et de la Commission électorale,  M. Abdullah – principal opposant de M. Karzai – renonça à participer à un nouveau vote.

Le Parlement afghan commence à utiliser son pouvoir contre le Président, mais son impact sur les décisions politiques est limité. Certes, le Parlement s’est opposé à 17 des 24 nominations présidentielles pour le cabinet en Janvier 2010 . De plus, en mars dernier l’Assemblée nationale a voté contre une directive présidentielle qui donnait au Président le droit de nommer tous les membres de la commission des plaintes électorales (EEC) . Mais le Sénat a refusé de voter sur cette directive. Les dirigeants du Sénat pensent toujours que le Parlement n’a pas le pouvoir de faire passer des lois en matière électorale les années d’élections. Ahmed Behzad, membre de l’Assemblée Nationale, affirme que c’est la pression du Président Karzai contre les membres de Parlement qui font hésiter la Haute chambre . Le Président Karzai et son administration ont donc le pouvoir de prendre des décisions sans vraiment demander l’avis du Parlement.

Le système judiciaire est également faible et influencé par les désirs du Président et des anciens des provinces. On peut même parler de deux systèmes judiciaires différents. En juillet 2009, le Président Karzai a gracié cinq trafiquants de drogue internationaux alors qu’ils avaient été condamnés par la Cour Suprême à des peines allant de 12 à 15 ans de prison. Cependant, un des trafiquants était le neveu du directeur de la campagne de réélection du Président Karzai. De plus, les anciens des provinces ont voulu la libération de ces condamnés, en raison des élections qui approchaient. D’un autre coté, les gens arrêtés avec quelques grammes de drogue sont souvent condamnés à la peine maximale  . En plus, plusieurs provinces n’ont pas de tribunaux, et comme pour les autres emplois publics, les juges ont des salaires très faibles .  Il en résulte une corruption quasiment généralisée. En 2009, entre 10% et 20% des personnes interrogées dans le cadre de l’étude de l’ONUDC ont reconnu avoir payé des juges, des procureurs, des médecins et/ou des membres du gouvernement . Le rapport de l’ONU de janvier 2010 sur la corruption en Afghanistan souligne qu‘il est possible de monnayer le retour à la maison de son fils emprisonné pour trafic de drogue pour 60.000 dollars. La pratique du bakchich représente un quart du PIB de l’Afghanistan .  Ces derniers mois un bureau anti-corruption a été créé au sein du bureau du Procureur général. Mais l’accès à la justice reste difficile pour la majorité de la population du fait de son coût et de son inefficacité .

L’ADAPTABILITE DES INSTITUTIONS GOUVERNEMENTALES FACE AUX PROBLEMES DE GOUVERNANCE

Sur une note plus positive, on peut espérer que les institutions de l’Afghanistan vont évoluer dans le futur. Ainsi, la « jirga de paix », qui a eu lieu du 2 au 4 juin 2010, a réuni 1.600 représentants d’une grande partie de la société civile, notamment des membres du Parlement, des gouverneurs provinciaux, des membres des conseils provinciaux, et des membres de la société civile comme des associations de femmes ou de professeurs. Cette institution innovante permet de soulever les problèmes du pays. Le but de cette « jirga de paix » était d’écouter les doléances de ces acteurs et de commencer un dialogue national pour la paix. Elle a appelé à la libération des détenus  afghans accusés sans preuves, ainsi qu’à la réconciliation entre l’Etat et les Talibans. Elle a également encouragé une pérennisation et un renforcement de la participation des femmes dans l’espace politique. Ainsi, la proportion de candidats féminins aux élections législatives a augmenté, passant de 12% en 2005 (328/2707) à 15% en 2010 (400/2635) .

Pourtant, même si plusieurs franges de la société afghane étaient présent à la réunion,  cette seule réunion ne saurait pour autant garantir la résolution du conflit, ni même une amélioration de la stabilité et de la sûreté du pays. L’opposition parlementaire, notamment M. Abdullah, n’était pas représentée et plusieurs membres de cette opposition n’étaient même pas invités. Cela laisse à penser que la jirga n’est peut-être qu’un instrument politique du Président pour améliorer son image. Le chef tribal le plus important de la province Helmand, dans laquelle ce sont les Talibans et non l’Etat qui détiennent le pouvoir au quotidien, n’était pas présent, ce qui rend improbable une vraie réconciliation . D’autre part, les Talibans récusent encore aujourd’hui l’idée d’une coopération avec l’Etat  . Environ un mois avant la tenue de la Jirga, les Talibans ont fait savoir que les personnes qui participeront à la jirga trouveront sûrement la mort. Selon les Talibans, la jirga est un outil de propagande et fait partie de l’agenda des Etats-Unis et de l’OTAN. Pendant le premier jour de sa tenue, une bombe humaine s’est fait exploser et plusieurs roquettes ont été lancées par les Talibans . Il est donc clair que ce processus n’amènera pas l’Afghanistan à la paix dans un futur proche.

CONCLUSION

Si la gouvernance est difficile en Afghanistan, c’est parce que le pays manque d’institutions gouvernementales fortes, autonomes et réformables qui pourraient permettre de contrôler le territoire. La configuration géographique, la culture et l’appartenance ethnique peuvent fournir d’autres explications pour mieux comprendre les problèmes d’instabilité et de violence en l’Afghanistan, mais ces aspects ne sont pas les causes les plus profondes des difficultés de gouvernance. La faiblesse du gouvernement dans les provinces éloignées de Kaboul, et le manque d’entraînement de la police nationale et de l’armée nationale font que l’Etat ne possède que peu de pouvoir contre le Talibans et les « strongmen ». De plus, même si en théorie un gouvernement démocratique avec des institutions autonomes existe, la réalité est bien différente. Le gouvernement prend encore une large part des décisions et limite de facto les pouvoirs du Parlement et du système judiciaire. En conséquence, la corruption est rampante dans le pays. Certes, la « jirga de paix » a rassemblé une large partie de la société civile, mais il reste des grands doutes quant à l’influence de cette initiative sur le futur du pays, surtout quand les personnages clés ne sont pas présents.

Les institutions internationales et les puissances globales doivent aider au développement d’institutions gouvernementales plus fortes pour le pays, particulièrement en matière d’institutions judiciaires et d’instances régulant les élections. Sans de réels changements dans la répartition des pouvoirs entre les institutions, la corruption ne pourra que proliférer. Ce phénomène ajoute à la déstabilisation du pays. Sachant que les forces militaires des Etats Unis devraient commencer à se retirer dès juillet 2011, la situation risque de devenir de plus en plus compliquée. De plus, la découverte en Afghanistan de ressources naturelles qui valent des milliards de dollars pourrait encore compliquer davantage les efforts de paix. Les vrais changements doivent venir des autres Etats de la région et de l’Afghanistan lui-même. Mais la coopération entre eux sera difficile car leurs objectifs sont souvent contradictoires . Le futur du pays est loin d’être déterminé.