Malgré les incertitudes, l’UpM avance

A l’heure du deuxième anniversaire de l’UpM, une mise à jour s’impose. L’Institut Amadeus a choisi de traiter le sujet en le recontextualisant et en se focalisant sur les points sensibles, à savoir le rôle du Secrétariat et surtout les financements.

Que peut apporter le Secrétariat face aux blocages? Le problème des financements est-il en voie d’être résolu ? De ces deux questions majeures dépend effectivement le futur de l’UpM.

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1.Les entraves de l’UpM et les défis du nouveau Secrétariat

1.1. Un relais difficile pour la co-présidence

Deux ans après sa création, le 13 juillet 2008 à Paris, l’Union pour la Méditerranée (UpM) s’apprête à faire tourner la co-présidence, non sans difficultés. Côté Nord, c’est l’Espagne, également à la présidence de l’Union Européenne (« coïncidence » marquant l’influence de Bruxelles sur les actes de l’UpM) qui était normalement annoncée pour relayer la France. Cependant, les choses ont actuellement perdu en clarté, faute de communications officielles. Face à la discrétion des représentants espagnols qui dure depuis quelques mois, on pourrait avoir tendance à confirmer les rumeurs de divergence des points de vue concernant la présidence de l’UpM. En effet, certaines voix laissaient entendre qu’il y aurait deux options à la co-présidence du Nord : soit l’Espagne, soit la Commission Européenne (CE). Si la deuxième option devait devenir une réalité, cela permettrait probablement une plus grande transparence et une meilleure complémentarité des politiques euro-méditerranéennes (UpM et Politique Européenne de Voisinage). Mais, d’un autre côté, l’UpM pourrait alors être relayée au second plan par l’Union Européenne (UE) et ne devenir qu’une politique parmi d’autres. D’autre part, on pourrait craindre que l’UE ne privilégie les intérêts des pays européens (dont beaucoup, non-riverains, ne s’intéressent pas vraiment à la Méditerranée) au dépit des pays de la rive Sud. Même si un pays du Sud co-présiderait l’UpM aux côtés de la CE, le poids politique et décisionnel risquerait de pencher dangereusement côté Nord, et ce ne serait que répéter ce qui a été une des plus grandes erreurs du Partenariat EuroMed. On pourrait alors penser qu’il serait souhaitable que ce soit toujours un pays du Sud de l’Europe, directement concerné et intéressé par les enjeux méditerranéens, qui soit co-président côté Nord. Certes, tout ce discours est hypothétique, mais il n’en demeure pas moins que l’on aimerait en savoir plus sur la nouvelle co-présidence, étant donnés les défis considérables qu’elle devra relever. Côté Sud, la situation est encore plus obscure : le successeur de la présidence égyptienne n’a toujours pas été annoncé, faute d’accord au sein des membres.

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1.2.Des Sommets reportés par les limites du consentement diplomatique

Initialement, le relais co-présidentiel devait être pris le 7 juin à Barcelone, mais ce qui devait être le deuxième Sommet des Chefs d’Etats membres de l’UpM a en effet été reporté à novembre à cause de l’insuffisance de participants. Peu de jours après, ce fut au tour de la rencontre ministérielle sur l’agriculture (qui devait se tenir les 15 et 16 juin au Caire) d’être annulée.

Deux ans après donc, à l’heure où l’UpM devrait franchir une étape et faire un premier bilan, le processus  continue à se heurter à des problèmes, et non des moindres. Premièrement, la plaie du conflit israélo-palestinien est ouverte pour ce qui concerne les relations entre les pays arabes et Israël. Le raid israélien sur la flottille humanitaire du 31 mai dernier à Gaza rappelle l’actualité des tensions, et ceci influe évidemment sur l’UpM. Nombre de réunions, si elles ne se soldent pas par un échec (comme la conférence sur l’eau d’avril dernier, après un mot de trop sur cet éternel conflit), sont reportées ou annulées. Le dialogue entre les représentants israéliens et arabes est difficile et souvent évité, au dépends de l’avancement de l’UpM.

De même, les autres conflits de la région méditerranéenne ne sont pas à sous-estimer : rappelons-nous du blocage des chypriotes quant à la nomination d’un secrétaire-adjoint turc (heureusement ce point s’est finalement résolu), ou encore les relations compliquées entre les voisins maghrébins Maroc et Algérie. Tout cela influe également sur le passage difficile de la co-présidence et sur l’avancement de l’UpM en général. Cependant, cet avancement ne dépend pas uniquement des consensus politico-diplomatiques.

1.3.La question des financements, autre entrave potentielle

En effet, la question du financement des projets reste encore plutôt incertaine et constitue la deuxième entrave majeure à l’avancement de l’UpM. D’un point de vue pragmatique (comme le voulaient les initiateurs de ce projet), cette question est sûrement la plus importante, si l’on en croit les objectifs initiaux de l’UpM, c’est-à-dire ceux d’une « union de projets ». Ce concept signifie le contournement des ralentissements politiques par la mise en œuvre de projets concrets, qui devraient créer des solidarités de fait. Aujourd’hui, la fameuse « union de projets » peine pour le moins à se mettre en place, à cause des flottements politiques.

Ces deux raisons principales (conflits et financements) ont contraint la première co-présidence de l’UpM à un bilan très limité, en plus de la mise en place tardive du Secrétariat. Les enjeux sont de taille : pour le Sud, on pense principalement à une réduction de la pauvreté et à une évolution socio-politique entraînée par les bons résultats économiques ;  pour le Nord, un développement des échanges commerciaux encore trop faibles (c’est-à-dire développer les marchés du Sud comme relais de croissance aux entreprises du Nord) et une immigration contrôlée. Cependant, certaines avancées doivent être soulignées, car, sans oublier les difficultés, l’UpM reste une initiative très courageuse et potentiellement très utile dans une région méditerranéenne en quête d’instruments de coopération et d’un cadrage optimal. Ce cadrage se fera-t-il par le Secrétariat de l’UpM ?

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2.Le Secrétariat, de l’inauguration officielle à la vraie entrée en fonction

2.1. Le contexte particulier de la création du Secrétariat

Le Secrétariat de l’UpM à été inauguré le 4 mars dernier au Palais Pedralbes de Barcelone. C’est le jordanien Ahmed Massadeh, ambassadeur de Jordanie auprès de l’Union Européenne à Bruxelles, qui a été désigné Secrétaire Général. Il semblerait que Tunis, déçue de ne pas avoir été choisie pour le siège du Secrétariat, ait rechigné la candidature d’un tunisien pour le poste de Secrétaire Général (SG). La France soutenait pourtant la candidature d’un maghrébin (affinités historiques, linguistiques et diplomatiques obligent), et avait « promis » le poste de SG à un tunisien, pour compenser la perte du siège. Ahmed Massadeh fut finalement le seul candidat, élu par consensus « diplomatique » (aucun moyen de vote plus officiel n’a été trouvé) par les membres de l’UpM. Un an et demi après la création officielle de l’Union, le temps pressait. Un jordanien à la tête du Secrétariat donc, et six Secrétaires Généraux Adjoints : un Palestinien pour l’eau et l’environnement, un Israélien pour la recherche, un Turc pour les transports, un Grec pour l’énergie, un Maltais pour la protection civile et enfin un Italien pour le développement économique. Cependant, tous n’ont pas encore été officiellement désignés, de quoi retarder l’entrée en fonction complète du Secrétariat.

2.2.Le Secrétariat : un rôle important à définir plus clairement

En effet, le Secrétariat a été officiellement inauguré et a finalement trouvé un Secrétaire Général certes, mais pour l’instant, le rôle du Secrétariat en lui-même est marginalisé et n’est pas encore au cœur des avancées de l’UpM. La mise en place fonctionnelle du Secrétariat et de sa direction ne sont toujours pas au point. Les statuts juridiques semblent assez courts et plutôt vagues. Selon toute probabilité, le Secrétariat se verra confier la charge de donner une impulsion au processus en termes de suivi, de promotion de nouveaux projets et de recherche de fonds et de partenaires de montage de projet ; d’assurer une coordination appropriée entre les différents partenaires et leur porter assistance ; de travailler conjointement avec les autres organes de l’UpM (Comité Permanent Conjoint, Hauts fonctionnaires, Co-présidence). C’est surtout le dernier point qui fait défaut. En effet, le partage du pouvoir décisionnel et le fait de devoir s’en remettre à l’accord d’un autre organe minimise le rôle du Secrétariat, qui ne devient plus si central que ça. D’autre part, la fonction d’assistance technique du Secrétariat aux projets est également mentionnée dans les statuts, comme prévu au départ, mais il n’est vraiment pas clarifié comment celle-ci pourra effectivement se réaliser. Enfin, la question des financements du Secrétariat n’est pas encore résolue. Il devrait être financé par des contributions volontaires et équilibrées entre les pays membres de l’UpM ainsi que l’UE, mais plusieurs pays se sont pour l’instant montrés réticents à contribuer (notamment les pays non-riverains, qui avaient pourtant insisté pour faire partie de l’UpM).

Il faudra donc un bel effort et une belle volonté pour voir l’organe institutionnel de l’UpM devenir effectivement fonctionnel et se charger en priorité, comme prévu, d’un appui technique à des projets contrôlés pour l’instant surtout par les bailleurs de fonds, et d’une réelle coordination de tout le processus.  Et si les bailleurs de fonds ont autant de pouvoir dans le processus, c’est parce que la question des financements est fondamentale.

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3. Les financements, entre impasse et déblocage

3.1. Auparavant, des financements plus clairement dédiés à la Méditerranée

A l’époque du seul Partenariat EuroMed (PEM ou Processus de Barcelone), les fonds principaux étaient les fonds MEDA. Selon le site officiel de l’Union Européenne, « Le programme MEDA [visait] à mettre en œuvre les mesures de coopération destinées à aider les pays tiers méditerranéens à procéder à des réformes de leurs structures économiques et sociales et à atténuer les effets du développement économique sur le plan social et environnemental (http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/relations_with_third_countries/mediterranean_partner_countries/r15006_fr.htm).»  En d’autres termes, les fonds couvraient pratiquement tous les trois volets du PEM (politique, économique et social), car les efforts en matière de démocratie et de Droits de l’Homme étaient également pris en compte. Cependant, son but ultime était la mise en place d’une zone euro-méditerranéenne de libre–échange.

Le fonds MEDA I a été lancé en 1996, l’année suivant la création du PEM, puis il a été modifié en 2000, constituant ainsi le fonds MEDA II. MEDA I bénéficiait d’une enveloppe financière de 4,385 milliards d’euros pour la période 1996-1999, et MEDA II était doté de 5,35 milliards d’euros pour la période 2000-2006.

En 2007, le fonds MEDA a été remplacé par l’IEVP (Instrument Européen de Voisinage et de Partenariat), qui va de paire avec la PEV (Politique Européenne de Voisinage, développée en 2004). Le budget qui lui a été alloué pour la période 2006-2013 est de près de 12 milliards d’euros. A noter que cette allocation ne concerne plus uniquement les pays méditerranéens, et que son objectif n’est plus uniquement lié au PEM, mais simplement à « renforcer la prospérité, la stabilité et la sécurité du voisinage de l’Europe (http://ec.europa.eu/europeaid/where/neighbourhood/overview/index_fr.htm)» . De facto, cet instrument est soumis à des débats et consensus européens et il y a toujours le risque que la Méditerranée soit quelque peu relayée au second plan, même si l’enveloppe budgétaire est globalement plus conséquente.

Cependant, des instruments spécifiques à la Méditerranée ont été lancés sur cette même période, comme par exemple la Facilité Euro-Méditerranéenne d’Investissement et de Partenariat (FEMIP) de la BEI, créée en octobre 2002. A travers la FEMIP, la BEI a investi 10 milliards d’euros pour le développement des pays méditerranéens entre octobre 2002 et décembre 2009. Aujourd’hui, la FEMIP constitue un instrument financier majeur de l’UpM. Aujourd’hui, les besoins de financement restent énormes, mais la situation actuelle et surtout future pourrait être en réalité bien meilleure que ce que beaucoup pourraient penser.

3.2. Des engagements de financements para-publics solides

En effet, la FEMIP et d’autres outils financiers se sont largement mobilisés autour de l’UpM. Selon le Commissaire européen Stefan Füle, le montant total requis des investissements pour le financement de l’UpM s’élève à hauteur de 250 Mds d’euros sur 10 ans (Chiffre donné par la BEI). Toutefois, il est difficile d’avoir une idée globale de l’état actuel des financements et aux besoins effectifs de financement de projets.

En janvier dernier, le magazine économique français « Les Echos » avançait le chiffre de 8 à 10 milliards d’euros disponibles pour l’UpM, en 2009, sans compter le potentiel financier du secteur privé. Cette évaluation, difficile à vérifier, paraissait certes optimiste. Cependant, d’après les recherches de l’Institut Amadeus, ce montant pourrait ne pas être si loin de la réalité. Le calcul que nous avons fait est le suivant :

Financement de la Commission Européenne : 90 millions d’euros depuis 2008

Inframed : 385 millions d’euros (objectif 1 milliard fin 2010)

Le Fonds carbone Méditerranée, opérationnel en 2011 : 200 millions d’euros

La Banque Mondiale, via le Clean Tech Fund : 750 millions de dollars pour le Plan Solaire Méditerranéen (Bien que l’on ne connaissent pas le pourcentage de financements destinés à l’UpM sur ces 6 milliards, on sait que l’AFD est l’un des contributeurs principaux aux projets de l’Union ; à noter surtout la création du FISEM (Facilité d’investissement de soutien économique à la Méditerranée) en aide aux PME et doté de 250 millions d’euros)

La FEMIP : 1,2 milliards d’euros pour 2009

l’AFD, pour la période 2009-2013 : 6 milliards d’euros pour la Méditerranée

GEF (Green Environment Facility) : plus de 50 millions de dollars

AFD, BEI, KfW : 5 milliards d’euros sur 5 ans pour le Plan Solaire Méditerranéen

Le calcul est sommaire certes, il manque de précision ; mais, grosso modo, la somme de ces chiffres pourrait donner une dizaine de milliards d’euros de disponibles pour les projets. Qu’est-ce qui bloque alors les projets ? Le gros des financements est « promis » et n’est pas encore utilisé concrètement. Sûrement une question de temps, le temps sans doute de mettre un peu la politique de côté et de la déconnecter complètement de l’avancée des projets…
En effet, l’UpM perd en crédibilité face aux investisseurs étant donnés les blocages politiques. Pourtant, sa valeur ajoutée est loin d’être négligeable. Avec une coordination plus souple des projets et des financements par le Secrétariat, on peut espérer attirer encore d’avantage de financements, para-publics mais aussi privés.
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3.3.Réduire les risques de tous types, passage obligé pour un investissement privé supérieur

Concernant les investissements du secteur privé, par nature beaucoup plus sensibles aux risques et aux incertitudes, cela reste un point sensible, car le fonctionnement de l’UpM demeure un peu trop confus. Au-delà de l’enthousiasme du For’UM de Marseille (Le For’UM de Marseille a été organisé par la co-présidence franco-egyptienne de l’UpM, le 27 mai dernier, pour traiter essentiellement la question des financements, et a attiré quelques 600 participants (politiques, hommes d’affaires, bailleurs de fonds et représentants de la société civile). Beaucoup l’ont décrit comme un franc succès, dans la mesure où il est susceptible de constituer une vraie relance de l’UpM.), voici quelques recommandations émises par des experts du privé (http://www.medafrique.info/news/show.php?id=1339&login=&token), pour rendre l’UpM plus attrayante :

Miser sur le secteur privé comme véritable acteur et constructeur conjoint de l’UpM, et non seulement comme simple « suiveur » ;

Clarifier le rôle du Secrétariat et de la CE quant à la gouvernance de l’UpM ;

Continuer les réformes dans les pays du Sud pour développer les marchés et garantir un environnement économique durable ;

Créer un zone euro-méditerranéenne de libre-échange, à partir de tous les accords bilatéraux déjà existants ;

Encourager le développement des PME en Méditerranée ;

Soutenir le fonds Invest in Med (http://www.invest-in-med.eu/fr/le-projet-invest-in-med-2.html : « Le programme Invest in Med vise à développer durablement les relations d’affaires, les investissements et les partenariats d’entreprises entre les 2 rives de la Méditerranée. Financé à 75% par l’Union européenne sur 2008-2011, il est piloté par le consortium MedAlliance. » Les acteurs privés ont semblé plutôt satisfaits de l’utilité du fonds sur ces dernières années, c’est pourquoi ils encouragent son développement).

3.4. L’annonce de nouveaux fonds plutôt prometteurs

Comme mentionné précedemment, le financement de l’UpM (du Secrétariat aussi, mais surtout de ses projets) peut être défini comme l’un des problèmes-clé de son freinage. Pourtant, au-delà des contributions financières de la Commission Européenne et des autres institutions, trois nouveautés pour le moins encourageantes sont survenues récemment.

La première nouveauté est l’annonce officielle, lors du For’UM de Marseille du 26-27 mai dernier, du fonds d’investissement Inframed, destiné à financer les projets UpM et doté d’un premier budget de 385 millions d’euros, auquel participent conjointement des institutions financières marocaines, égyptiennes, italiennes et françaises, ainsi que la Banque Européenne d’Investissement (BEI) (La Caisse des dépôts et des consignations de France apporte 150 millions d’euros, la Cassa Depositi e Prestiti italienne également, la Caisse de dépôt et de gestion marocaine contribue à hauteur de 20 millions d’euros, l’EFG-Hermes d’Egypte verse 15 millions et enfin la BEI 50 millions). Il concernera essentiellement les infrastructures énergétiques, de transport ou environnementales. L’objectif, d’ici 2011, est d’arriver à rassembler 1 milliard d’euros, par effet de levier et par des fonds souverains du Golfe notamment.

Lors du même forum de Marseille, est à noter également la création du Fonds d’Amorçage de Réalisation et d’Orientation (FARO). Ce fonds, s’inscrivant dans le cadre de l’UpM et destiné à une cinquantaine de PME voulant développer des petits projets innovants dans la zone méditerranéenne, est doté d’un budget total de 1 million d’euros. Y participent en partenariat l’Agence Française de Développement (AFD), la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), Oséo et l’Etat français (via la mission UpM). Nouvel outil intéressant, dans la mesure où le financement des PME dans l’euro-méditerranée était depuis longtemps recommandée par les experts, avec pour point focal l’innovation et ainsi le développement de nouveaux marchés communs. D’autre part, point important, il semblerait que cette initiative puisse servir d’exemple à d’autres pays, car des FARO Italie et Maroc seraient envisagés.

Troisième bonne nouvelle : l’étude approfondie pour la création d’une banque méditerranéenne de co-développement, destinée au soutien du secteur privé dans la région. L’initiative part de la commission de Charles Milhaud, lui-même chargé par le Président Sarkozy d’étudier la question. Un rapport doit être remis sous peu. L’idée, plutôt que de créer une nouvelle institution financière totalement distincte dont le tour de table parait difficile à réunir, serait d’utiliser les fonds de la BEI déjà destinés au co-développement euro-méditerranéen et de les organiser conjointement avec d’autres fonds (privés). Une sorte de filialisation, en somme, pour créer l’instrument financier qui pouvait manquer à l’UpM.

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4.Conclusion : de l’avancement futur de l’UpM

En fait, six mois après l’opération « plomb durci » à Gaza (décembre 2008 – janvier 2009) qui avait entraîné le blocage d’une Union à peine lancée, ses membres avaient choisi de redémarrer le processus par le développement durable, lors d’une réunion ministérielle plutôt satisfaisante, le 25 juin 2009 à Paris. En effet, à l’heure actuelle, on peut dire que l’eau (dépollution de la Méditerranée) et l’énergie (Plan Solaire Méditerranéen) sont les secteurs les plus avancés des priorités initiales de l’UpM. Aujourd’hui, les trois entraves principales à l’avancement de l’UpM sont le rôle encore peu clair du Secrétariat, les financements des projets et les conflits.

L’UpM peut agir directement sur deux de ces entraves : les deux premières. Le Secrétariat a réellement besoin de s’imposer pour donner une nouvelle impulsion au processus. Sans doute, cela devra se faire autant au niveau politique que technique (et sans doute d’abord au niveau politique), mais pensons que c’est inévitable à l’heure actuelle. Si la question du financement du Secrétariat est en suspens, elle ne saurait probablement tarder à être résolue. Cela paraît un problème infime par rapport aux missions effectives de l’organe institutionnel de l’UpM et à la place qu’il devra effectivement prendre dans le futur, pour superviser et coordonner tous les projets. Les actions et le charisme du Secrétaire Général seront également décisifs. Mais si l’UpM est arrivée jusque là, il n’y a pas de raison qu’elle s’arrête maintenant.

Deuxième entrave : les financements. Heureusement, justement et pragmatiquement, cette question semble sur une bonne voie, après le succès du For’UM de Marseille et l’annonce de nouveaux fonds. C’est une approche très réaliste que de chercher à résoudre le problème des financements, et ça ne pourra que faire du bien à l’avancée des projets. Reste à convaincre quelque peu le secteur privé.

Enfin, les conflits sont une question majeure certes (notamment le conflit israélo-palestinien), mais il n’existe pas de solution miracle. Il fait continuer le dialogue, adopter beaucoup de tact dans les négociations et la diplomatie, jusqu’à ce qu’une solution soit trouvée. L’UpM, si elle peut constituer un cadre favorable à la résolution des conflits, notamment par la concrétisation de projets communs, n’a pas réellement vocation à régler ces conflits. L’UpM peut faire un travail en parallèle, sur le terrain de préférence (la fameuse « union de projets »), mais ne peut pas se substituer à la diplomatie internationale.  Les conflits sont donc une entrave sur laquelle l’UpM ne peut pas réellement agir, sauf indirectement. Pensons plutôt que chaque pas en avant fait par l’UpM est une victoire, et ce malgré les conflits. Comme a dit Caroline Cornu, adjointe d’Henri Guaino et présidente de la mission interministérielle UpM : « En deux ans, on l’a souvent enterrée ! Eh bien, elle est vivante. Elle avance. Doucement. Mais elle vit. » (http://www.lejmed.fr/Caroline-Cornu-au-Forum-de-Paris-L.html)

Un exemple d’avancement : les projets solaires

A l’heure actuelle en effet, ce ne sont pas les projets qui manquent, mais leur concrétisation. On peut parler du Plan Solaire Méditerranéen (PSM), probablement le projet le plus avancé de l’UpM, pour prendre un exemple concret. Le PSM a pour but de développer les énergies renouvelables dans les pays du Sud et de l’Est de la Méditerranée et d’exporter une partie de l’électricité produite vers l’Europe. L’objectif annoncé est de 20GW de production totale d’ici 2020. Aujourd’hui, seuls 10 GW de projets sont recensés, dont 2GW de projets mûrs et seulement 0,6 GW de projets financés (Chiffre BEI annoncé à Valence en mai dernier).

Dans ce cas, c’est plutôt la rentabilité des projets d’énergies renouvelables qui pose problème. En effet, le solaire et même l’éolien restent beaucoup plus chers que les énergies fossiles comme le charbon, le pétrole ou le gaz. Faute d’efforts de la part d’un Etat (mise en place de tarifs de rachat, réformes législatives, etc), peu d’investisseurs osent investir dans les énergies renouvelables. A noter quand même que la dynamique du PSM a provoqué la mise en place de réformes dans plusieurs pays et l’apparition de plans solaires nationaux, à l’image de la Tunisie ou du Maroc. Mais beaucoup reste à faire. Malgré tout, le PSM est probablement le projet de l’UpM qui reçoit le plus de financements, notamment les 5 milliards d’euros promis par le trio KfW-AFD-BEI sur les 5 prochaines années, ou encore l’engagement de la Banque mondiale, à travers le Clean tech Fund, qui s’élève à 750 millions de dollars. Concernant le transport d’électricité transméditerranéen, l’initiative Transgreen a vu le jour le 5 juillet dernier, elle s’inscrit dans le cadre du PSM. Les bases se mettent donc bien en place, pour un avancement un peu lent mais très prometteur.

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