Mercosur : entre coopération et conflictualité

Avec l’arrivée des premiers gouvernements civils en 1983 et 1985, respectivement en Argentine et au Brésil, les premières bases d’une coopération pérenne et l’accélération du rythme de l’intégration de la région Sud-américaine ont pu voir le jour.
La rencontre, en 1985, entre les présidents argentin et brésilien aura été décisive dans le développement de la coopération entamée mais inachevée des gouvernements antérieurs et le début d’une relation d’interdépendance économique. A partir de la moitié des années 80, avec le projet de marché unique européen en 1985 comme exemple probant, les promesses de l’intégration régionale pour répondre aux crises globales, se sont fait ressentir jusqu’en Amérique Latine. Les jeunes démocraties brésilienne et argentine avaient, à l’époque, vite saisi les opportunités détenues par une coopération économique approfondie pour sceller la fin de leurs rivalités historiques. Avec le marché commun du Sud, dit Mercosur, présenté comme un projet d’association économique, déterminant pour surmonter les agendas nationalistes, vaincre la méfiance réciproque et concilier les intérêts divergents au sein de la région, l’Amérique Latine s’est alors dotée du bloc régional économique le plus progressiste du monde en voie de développement. Institué en 1991 par le traité d’Asunción entre le Brésil, l’Argentine, le Paraguay et l’Uruguay, le Mercosur promettait la libre circulation des biens, des services et des facteurs de production et s’engageait à promouvoir l’établissement d’un tarif extérieur commun, la coordination des politiques macroéconomiques et sectorielles et l’harmonisation des législations des états membre.

La vision stratégique de Brasilia

Les asymétries économiques entre les membres du bloc constituent une des faiblesses du bloc dans la mesure où il s’est avéré périlleux de maintenir une harmonie politique entre des pays économiquement inégaux. Avant l’entrée du Venezuela, l’Uruguay et le Paraguay marchaient aux côtés de deux géants, le Brésil et l’Argentine. Les déséquilibres économiques conjugués à la mise en avant d’agendas nationaux n’ont que davantage menacés la cohabitation au sein du Mercosur. Avec ses proportions continentales, le Brésil couvrait à la création du Mercosur, à lui seul, près de 60% du PIB du Mercosur, 70% du territoire et 80% de la population du bloc. Certaines entités fédérées par le géant tel que Sao Paulo étaient alors démographiquement et économiquement plus puissants que l’Uruguay et le Paraguay réunis. Pour beaucoup d’analystes, le Mercosur prenait alors une place toute relative dans l’économie du géant brésilien. Et à l’inverse de ses partenaires, le Brésil s’engageait dans l’aventure régionale avec une vision stratégique du Mercosur particulière et personnelle. Le Brésil a en effet très tôt défendu avec vigueur l’option d’un élargissement du Mercosur quand ses partenaires étaient plutôt favorables pour un approfondissement de celui-ci. Brasilia était aussi favorable à la mise en place, en 2008, de l’Union des Nations Sud-Américaines (UNASUR) regroupant le Mercosur, la Communauté andine, le Chili, le Suriname et la Guyane et la création de la Communauté des Etats latino-américains et caribéens. En réalité, les politiques et industriels brésiliens voyaient dans un Mercosur élargi au reste du sous-continent une manière de mieux préserver les intérêts matériels du Brésil. Et pour ce dernier, le projet d’intégration régionale sud-américain était davantage un levier pour mieux affronter l’influence et la concurrence des Etats-Unis et déterminer la politique étrangère brésilienne qui a fait du Cône Sud, sa chasse gardée. Toutefois, l’ambition de Brasilia de construire un espace stratégique régional dont il tiendrait le leadership s’est avéré incompatible avec le projet d’approfondissement du Mercosur et a contribué à attiser les tensions avec les autres membres, notamment l’Uruguay et le Paraguay. Enclavés par les géants brésilien et argentin, les deux pays ont souvent accusés leurs partenaires de les tenir à l’écart de certaines discussions et de ne pas tenir compte des asymétries économiques dont elles sont victimes. Les doutes sur le bien-fondé du Mercosur pour son intérêt ont conduit l’Uruguay à accepter les propositions d’accords de libre-échange proposées par les Etats-Unis.
Par ailleurs, malgré des débuts prometteurs en ce sens, les différends persistants entre le Brésil et l’Argentine ont également contribué à ralentir la dynamique économique du Mercosur. Les deux pays ont entravé à plusieurs reprises le principe du libre-échange afin de « protéger » leur économie des crises qui ont agité le continent. Pendant un certain temps, Brasilia avait même limité les importations de véhicules de l’étranger offrant des primes à tout investisseur qui s’implante dans le pays. Buenos Aires, de son côté, n’a cessé d’alourdir les procédures bureaucratiques, de faire appel à des mesures antidumping assorties de quotas d’importation pour freiner les exportations brésiliennes. Et pour protéger son excédent commercial, Buenos Aires a préféré bloquer et retarder les imports provenant des autres Etats membres du Mercosur ce à quoi, Brasilia a répliqué par l’imposition de barrières tarifaires aux importations provenant de son partenaire.

Le Mercosur prend le virage à gauche

Alors que la volonté d’intégration aurait pu conduire à des réactions coordonnées, les réactions des pays du Mercosur ont été très différentes, allant jusqu’à remettre en cause le processus d’intégration. C’est ainsi que, tandis qu’on s’attendait à plus d’ouverture pour renforcer les échanges commerciaux au sein du Mercosur, mais également avec les pays voisins, c’est un nationalisme grandissant qui a émergé à travers le continent, notamment en Equateur, en Bolivie, en Argentine et au Brésil. Des élans de protectionnisme ont émergé de part et d’autre du bloc freinant les échanges commerciaux, notamment entre Brasilia et Buenos Aires avec l’arrivée au pouvoir de gouvernements de gauche. Le nationalisme économique conjugué au radicalisme politique de cette dernière décennie a occasionné d’incessants conflits inter-régionaux et entravé la consolidation de l’intégration régionale dans le sous-continent.
La réluctance des pays du Mercosur à céder une part de leur souveraineté à une autorité supranationale a entravé la mise en place d’une politique étrangère commune et renforcer l’intégration; chaque pays souhaitant manœuvrer le processus à sa guise. C’est donc un repli qui a pu être observé, non seulement à l’échelle des pays du bloc mais également à l’échelle régionale où une baisse du commerce international a également pu être notée. Il est intéressant de noter à cet effet que, à l’exception de l’Amérique du Sud, les seuls accords commerciaux conclus par le bloc durant la dernière décennie étaient avec l’Israël et l’autorité Palestinienne. Les négociations avec l’Union Européenne entamées en 1999 ont mis beaucoup de temps à prendre forme. Enfin, bien que le commerce intra Mercosur n’ait cessé d’augmenter en termes absolus, il représente désormais une plus petite part des exports totaux de chaque pays membre à son pic en 1997.

Un nouvel acteur en jeu, une nouvelle vision

Les défis auxquels le Mercosur est aujourd’hui confronté – et qui pourraient conduire le groupement régional à sa perte — trouvent leurs origines dans les rivalités politiques qui menacent les efforts économiques entrepris et déstabilisent les fondements du groupement régional. Sans cohésion politique, toute aspiration économique dans le cadre d’un groupement régional est vouée à l’échec. Le meeting de Mendoza en Argentine, le 29 Janvier 2012, qui s’est soldé par la suspension du Paraguay pendant une année, suite à la destitution du président Fernando Lugo, a démontré l’instabilité de l’union. Profitant de la suspension du Paraguay, les trois états membres du Mercosur ont approuvé par un vote l’adhésion du Venezuela au sein du bloc, qui jusque-là se heurtait au refus du Parlement paraguayen. Une décision décriée par le Paraguay car non conforme aux règles du Mercosur qui stipulent que toute décision doit être prise de manière unanime et la voix de chaque état membre doit être équitablement entendue. Or le renvoie de Mendoza de l’envoyé du nouveau gouvernement paraguayen a provoqué l’indignation d’Asunción qui par la voix de son ministère des affaires étrangères a dénoncé la suspension de son pays en la qualifiant de «non seulement illégale mais illégitime et violant le processus équitable». La rigueur et l’intransigeance dont les membres du Mercosur ont fait preuve à l’égard du Paraguay en invoquant une crise démocratique contrastent avec l’indulgence à l’égard du Venezuela qui n’est pourtant pas meilleure démocratie que le Paraguay. Pour beaucoup d’analystes, les évènements au Paraguay ont, en réalité, surtout servi de prétexte pour écarter ce dernier du vote pour l’adhésion du Venezuela au Mercosur auquel tenaient l’Argentine et le Brésil.
Pour certains, il aurait également pu s’agir d’une réponse de Brasilia à la méfiance affichée par Asunción, lorsque Lugo avait implicitement accusé son voisin d’exploiter son pays, notamment dans le domaine énergétique. Le gouvernement de Lugo, vers la fin des années 2000, avait alors exigé une redistribution plus équitable des bénéfices issus de la gestion bilatérale de la centrale hydroélectrique d’Itaipu. Mais pour la majorité des analystes, l’adhésion du Venezuela est avant tout un moyen pour le Brésil de prolonger son alliance stratégique avec celui-ci. Les deux pays entretiennent des relations économiques fortes notamment depuis le gouvernement de Lula et sur plusieurs plans: intégration énergétique, production, infrastructure. A titre illustratif, Caracas et Brasilia sont passés de 800 millions de dollars échangés en 2003 à 5 milliards en 2011. Aujourd’hui, les deux pays ont manifesté leur souhait de renforcer leurs liens institutionnels avec l’instauration de cabinets de conseils en politiques publiques. Et depuis 2010 avec la signature d’accords pour prolonger la coopération entre les deux Etats dans les domaines de la science, de la technologie et du pétrole, les relations entre le Venezuela et le Brésil n’ont été que plus renforcées.

L’adhésion du Venezuela au Mercosur présente aussi des avantages non négligeables à l’ensemble du bloc. Le PIB du Venezuela qui s’élève à plus de 315 milliards de dollars — quatre fois supérieure à celui de l’Uruguay et du Paraguay réunis – permet au Mercosur de se de devenir la quatrième puissance économique mondiale derrière les Etats-Unis, la Chine et le Japon. Par ailleurs, le Venezuela dispose des plus importantes réserves pétrolières du monde, estimées à près de 296,50 milliards de barils, dépassant celles de l’Arabie Saoudite. C’est également la troisième réserve en bauxite du monde, la quatrième en or, la sixième en gaz naturel et la dixième réserve en fer. En plus de regorger de pétrodollars, le Venezuela, à l’instar de l’Argentine, importe 70% des aliments qu’il consomme et de nombreux produits manufacturés, notamment provenant du Brésil. Dans un contexte de crise globale, on pourrait penser que le Mercosur saisie l’opportunité pour se positionner comme un nouveau pôle de pouvoir. La région qui se transforme peu à peu en une puissance dans les domaines de l’alimentaire et des hydrocarbures, opère un tournant géopolitique aux multiples enjeux, en visant désormais une des plus anciennes zone d’influence des Etats-Unis. Le Mercosur qui, à l’origine était centré sur le Cône Sud, souhaite à présent augmenter sa capacité de rayonnement vers les Caraïbes et l’Amérique centrale.

Plusieurs analystes déplorent la rupture avec les valeurs même qui ont fondé l’Union. Le marché commun du Sud a vu le jour grâce à un groupe de démocraties libérales promouvant le libre-échange en Amérique du Sud. Considérer seulement les potentialités économiques d’un pays pour favoriser son adhésion, c’est saper les fondements d’une union qui, dès sa construction, a plaidé pour un partage de valeurs trouvant leurs expressions dans leurs sociétés démocratiques, pluralistes, soucieuses de défendre les libertés fondamentales et les droits de l’homme. L’admission du Venezuela après la suspension du Paraguay n’en est qu’un exemple parmi d’autres.

La méfiance que suscitent ces conflits affecte sévèrement le développement de l’intégration régionale dans le sous-continent. Ce cas de figure démontre les difficultés des institutions régionales existantes à résoudre les conflits entre Etats. Le poids traditionnellement élevé du ‘présidentialisme’ dans la vie politique du sous-continent, renforcé par le retour du nationalisme et radicalisme politique suite au virage à gauche durant la décennie 2000, explique les difficultés structurelles rencontrées par les institutions régionales. Aujourd’hui, il est évident que le fossé entre les promesses portées par l’intégration régionale et la réalité appellent à une réflexion sur le rôle du Mercosur. Pour s’inscrire dans la durabilité, plutôt qu’opérer un élargissement, le Mercosur devrait opter pour un approfondissement en se penchant sur les aspects sociaux, l’emploi et l’éducation et dépasser le simple volet commercial. Cela donnera aux mouvements sociaux et forces politiques l’opportunité de se faire entendre. Les gouvernements, quant à eux, pourront prendre les mesures nécessaires pour transformer le Mercosur en un véritable projet pour les populations des pays membres.